La política industrial debe incluir a la ciudadanía y las personas trabajadoras
La doble transformación de Europa necesita condiciones sociales para evitar la captura corporativa y construir legitimidad democrática.
Las transformaciones ecológica y digital producirán profundos cambios en nuestros modos de producción y consumo, y de hecho en toda nuestra forma de vida. A lo largo de este proceso transformador, algunos segmentos de la sociedad obtendrán grandes beneficios, mientras que otros —en particular, un gran número de trabajadores de sectores en declive— se verán afectados negativamente, al menos durante el período de transición de las próximas dos o tres décadas. Por lo tanto, sea cual sea la motivación específica de la política industrial, para que sea aceptada por los actores sociales, debe ser considerada legítima por aquellos a quienes afecta.
Dada la incertidumbre fundamental del proceso y las preocupaciones sociales asociadas, el apoyo político sostenido depende fundamentalmente de una visión positiva, si no optimista, del futuro. Tanto los ciudadanos como los trabajadores afectados deberán estar convencidos de tres puntos esenciales: en primer lugar, que la doble transformación no solo es necesaria, sino también deseable para su futuro; en segundo lugar, que son partes interesadas genuinas en este proceso, con una oportunidad significativa de contribuir a configurar su dirección; y, en tercer lugar, que sus aspiraciones y preocupaciones se tienen seriamente en cuenta, garantizando que la distribución de los beneficios y los costes durante la transformación siga siendo justa y equilibrada.
Los tres pilares de una transformación legítima
Estos tres requisitos para un enfoque político legítimo de la gestión de la doble transformación pueden fundamentarse en tres conceptos de la teoría política: hegemonía, legitimidad de los insumos y legitimidad de los resultados. La hegemonía, interpretada aquí en el sentido gramsciano, se refiere a la necesidad de una visión del cambio —o gran narrativa— que subyazca a la gestión política de la doble transformación y que logre convencer a la población y obtener el apoyo activo de la sociedad civil. Dicha visión debe inspirar esperanza y optimismo por un futuro mejor, no solo la aceptación de un cambio inevitable.
Aparte de este elemento ideológico, el apoyo a nivel macro y, en particular, a nivel micro del lugar de trabajo y el hogar es más probable cuando se combina con otros dos elementos. La legitimidad de los insumos implica que los ciudadanos y los trabajadores tengan un interés genuino en el proceso y una oportunidad significativa de expresar sus intereses y preocupaciones. La legitimidad de los resultados implica que los instrumentos y las políticas empleados cumplan realmente las promesas del proceso de transformación y que los costes sociales que surjan a lo largo del camino se gestionen de manera eficaz y equilibrada. La legitimidad de los insumos y la de los resultados funcionan como fuerzas complementarias. Aunque el equilibrio entre ambas puede variar durante las diferentes fases del proceso, ambas deben emplearse de forma continua para garantizar y mantener la legitimidad.
El contrato social violado de las subvenciones públicas
Las intervenciones de política industrial adoptan diferentes formas, pero pueden clasificarse, a grandes rasgos, en tres tipos principales: transferencias financieras (incluidas subvenciones, préstamos preferenciales, garantías y capital público), impuestos y aranceles, y regulación (que abarca disciplinas y prohibiciones). El marco político neoliberal predominante durante las últimas cuatro décadas, codificado, por ejemplo, en las normas de competencia y ayudas estatales de la Unión Europea, mostró en general una postura restrictiva hacia las transferencias públicas al sector privado. Las subvenciones necesitaban una justificación especial y solo se permitían en una serie de excepciones específicas, entre ellas la investigación y la innovación, el desarrollo regional y determinados fines sociales. Los principales argumentos económicos esgrimidos contra las subvenciones hacían hincapié en las distorsiones de la competencia, el comportamiento de búsqueda de rentas y el riesgo moral, especialmente en el caso de los rescates de empresas financiados por el Estado.
A más tardar con la llegada de la pandemia de coronavirus en 2020 y la guerra en Ucrania desde 2022, esta situación ha cambiado notablemente. Tanto la UE como la mayoría de los Estados miembros han puesto en marcha programas de financiación a gran escala que incluyen cuantiosas ayudas a empresas privadas. Motivados por los retos de la doble transformación y por las preocupaciones geopolíticas en materia de seguridad, se han puesto en marcha grandes programas de política industrial en muchos países industrializados, entre ellos Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón. Estos programas suelen estar dirigidos a determinados sectores estratégicos, como los semiconductores, las tecnologías verdes o las telecomunicaciones.
La razón principal para movilizar importantes recursos financieros públicos para la doble transformación está relacionada con la influencia en la dirección y la velocidad de la inversión privada en un contexto de amenazas existenciales derivadas del cambio climático o de los riesgos geopolíticos. Las áreas objetivo incluyen, entre otras, el desarrollo de la capacidad productiva nacional en productos estratégicos como los semiconductores, o el cambio fundamental hacia la producción de energía basada en fuentes renovables. En la mayoría de los casos, esto no se consigue mediante medidas de mando y control, sino indirectamente, ofreciendo al sector empresarial incentivos financieros con la condición de que los fondos públicos se utilicen para alcanzar un objetivo definido en un plazo determinado. Así, en teoría, se puede catalizar, si no acelerar sustancialmente, un proceso de cambio deseado, como la descarbonización de la economía. Sin embargo, en la práctica, a menudo se carece de supervisión y control del éxito, y las autoridades públicas no suelen disponer de medios eficaces para garantizar el cumplimiento. En otras palabras, aunque abundan los incentivos, las sanciones siguen siendo claramente ineficaces.
Desde el punto de vista de la legitimidad democrática, esta situación viola el contrato social implícito que subyace a este enfoque de política industrial liderado por un Estado emprendedor. Dada la escala y la velocidad que requiere la doble transformación, el ajuste necesario exige un esfuerzo colectivo que abarque a todos los miembros de la sociedad política, cada uno de los cuales debe aportar su contribución en función de sus capacidades. Las cargas de ajuste que superen las posibilidades individuales deben compartirse entre toda la comunidad, en particular ofreciendo apoyo financiero público cuando sea necesario. Por lo tanto, recibir dinero público obliga al receptor a cumplir con su parte del contrato social implícito. Esto incluye utilizar el dinero para el fin definido, de conformidad con las condiciones del marco jurídico respectivo, y compartir los beneficios que eventualmente se deriven de la inversión, ya sea con las partes interesadas directas de la empresa (es decir, los propietarios y la mano de obra) o con el público en general (a través de contribuciones fiscales, licencias gratuitas de nuevos conocimientos técnicos y mecanismos similares).
Dado que el gobierno en una democracia liberal actúa como agente colectivo de la sociedad, tiene la obligación de aplicar dicho acuerdo. Esto se hace normalmente mediante un contrato de financiación, que estipula las condiciones en las que el beneficiario tiene derecho a recibir la transferencia financiera. Dichas condiciones pueden adoptar múltiples formas, entre ellas las normas de rendimiento, es decir, los objetivos que debe alcanzar el beneficiario en materia de producción, inversión o empleo. Además, pueden emplearse condiciones de proceso que obliguen al beneficiario a aceptar o introducir cambios en su sistema de gobierno corporativo, por ejemplo, la propiedad pública o la copropiedad, la introducción de la negociación colectiva o mecanismos especiales de transparencia o información (véase el cuadro 1 a continuación para obtener una visión general completa).
Cuadro 1: Condicionalidades de la política industrial
| Normas de rendimiento | Control corporativo |
| Cuotas de producción, inversión, empleo y exportación. | Propiedad pública o privada |
| Normas medioambientales y de seguridad | Promoción de la cooperación intraempresarial o intrasectorial |
| Programas de formación y capacitación | Aceptación de las normas de negociación colectiva |
| Requisitos tecnológicos o de contenido local | Aceptación de empresas conjuntas |
| Ubicación geográfica | Inclusión de consejeros independientes |
| Divulgación de información sobre contaminación | |
| Regulación de los derechos de propiedad intelectual |
Fuente: elaboración del autor, basada en Bulfone, Ergen y Maggor (2024)
El papel crucial de las condiciones sociales
Una subcategoría específica de especial importancia se refiere a las condiciones sociales. Estas incluyen tanto medidas dirigidas a la mano de obra afectada —como las normas de empleo y trabajo, la adquisición de competencias, el establecimiento de comités de empresa o la negociación colectiva— como medidas que benefician a la sociedad en general, como el intercambio de nuevas tecnologías, el reparto de los beneficios excedentarios o los requisitos de contenido nacional (véase la tabla 2 a continuación para una taxonomía detallada).
Cuadro 2: Taxonomía indicativa de las condicionalidades sociales
| Normas de rendimiento | Control empresarial |
| Garantías de ubicación | Establecimiento de comités de empresa |
| Cuotas de empleo | Derechos de consulta/codecisión para los comités de empresa |
| Programas de mejora de las competencias | Derechos de información y supervisión para los comités de empresa |
| Compartir nuevas tecnologías (por ejemplo, requisitos de licencias obligatorias) | Puestos obligatorios para los sindicatos/comités de empresa en los consejos de administración |
| Requisitos de contenido y abastecimiento nacionales | Normas laborales (salario mínimo, negociación colectiva) |
| Normas de salud y seguridad | |
| Prohibición de la recompra de acciones y los dividendos | |
| Compartir beneficios (por ejemplo, participación en los beneficios al alza) |
Fuente: elaboración del autor
Si bien existe un amplio consenso en que las transformaciones ecológica y digital plantean retos extraordinarios que requieren este esfuerzo colectivo —incluida la transferencia de importantes cantidades de dinero público al sector privado—, el peligro del bienestar corporativo se cierne claramente en el horizonte. En otras palabras, las empresas beneficiarias podrían ver la disponibilidad de fondos públicos como una oportunidad inesperada para aumentar sus beneficios mediante comportamientos de búsqueda de rentas o de riesgo moral, por ejemplo, embolsándose fondos públicos destinados a revitalizar actividades empresariales en crisis. Además, dado que actualmente no solo la UE, sino muchos otros países, han puesto en marcha programas de apoyo financiero masivo, las grandes empresas transnacionales podrían intentar enfrentar a los gobiernos entre sí para obtener las mayores subvenciones posibles.
La literatura académica sobre el bienestar corporativo destaca que la privatización de muchas actividades dirigidas por el Estado (como los servicios públicos) durante el período neoliberal ha dado lugar a un marcado cambio del poder estructural a favor del sector empresarial. Lamentablemente, en muchos aspectos, el Estado ha perdido su capacidad para ocuparse directamente de determinadas actividades y, de hecho, depende del sector privado para realizar esas tareas esenciales. Por lo tanto, esta literatura advierte contra la opinión predominante de que el retorno de la política industrial debe interpretarse como un signo de renovación del poder estatal. En cambio, la prevalencia —o la notable ausencia— de condiciones estrictas asociadas a las ayudas financieras a las empresas privadas debería ser el indicador sobre el que basarse para evaluar el equilibrio real de poder entre el Estado y el capital privado.
Aprender de las diferencias transatlánticas
Las evaluaciones comparativas preliminares de las políticas de condicionalidad de la UE y otros países, en particular los Estados Unidos, destacan los siguientes aspectos que merecen especial atención. En primer lugar, los Estados Unidos, especialmente bajo la administración Biden, han sido notablemente más proactivos que la UE a la hora de incluir condiciones sociales, utilizando una amplia gama de instrumentos diferentes. En segundo lugar, la creación de coaliciones, en particular con sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, combinada con una motivación ampliamente compartida —en Estados Unidos, principalmente la amenaza geopolítica de China a la supremacía estadounidense— ha sido fundamental para la aplicación y el seguimiento satisfactorios de estas condiciones. En tercer lugar, el seguimiento y la aplicación por parte del Gobierno durante la implementación resultan difíciles debido a las limitaciones de capacidad y a la falta de acceso a la información, pero se facilitan considerablemente si se incluyen disposiciones de seguimiento que concedan a las partes interesadas de las empresas, como los comités de empresa y los sindicatos, acceso a la información. En cuarto lugar, el margen legal para definir e incluir condiciones en los acuerdos de financiación es relativamente amplio, incluso en el marco de la legislación de la UE en materia de competencia y ayudas estatales. En última instancia, solo está limitado por los derechos constitucionales fundamentales, como la protección de la propiedad privada.
En la medida en que la información es de dominio público, hasta ahora la UE y los Estados miembros han utilizado las condiciones de forma selectiva, y en particular sin centrarse en las condiciones sociales. Entre los ejemplos se incluyen, entre otros, las condiciones para prevenir el fraude en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). En el Proyecto Importante de Interés Europeo Común (IPCEI) sobre microelectrónica, se introdujo un mecanismo de «recuperación» de la participación en los beneficios, en virtud del cual se puede exigir a las empresas que redistribuyan los beneficios adicionales obtenidos gracias a la financiación de la UE. En caso de crisis de la cadena de suministro, la Comisión puede exigir a las empresas de semiconductores que hayan recibido apoyo financiero en virtud de la Ley de Chips de la UE que compartan información sobre sus capacidades de producción y, si es necesario, que den prioridad a los pedidos nacionales de productos críticos. Si las empresas no cumplen estos requisitos, la Comisión puede imponer multas u otras sanciones. En el marco del Fondo Europeo de Defensa, el acceso a la financiación está restringido a las empresas establecidas en al menos dos Estados miembros de la UE o a los miembros asociados que forman parte del Espacio Económico Europeo. Los derechos de propiedad intelectual resultantes de los proyectos financiados no deben estar controlados por terceros países o entidades de terceros países. De lo contrario, la Comisión puede recuperar la financiación inicial.
En la literatura se proponen varias razones por las que el régimen de condicionalidad de la UE parece relativamente débil. Entre ellas se encuentran, en primer lugar, la falta de poder financiero de la UE y su dependencia de los Estados miembros para ampliar los fondos. En segundo lugar, existen limitaciones de capacidad administrativa tanto a nivel de la UE como, en particular, a nivel de los Estados miembros, donde se lleva a cabo la aplicación. En tercer lugar, prevalece una disposición de seguridad comparativamente débil, que incluye opiniones contrarias sobre la naturaleza y el alcance de la «amenaza china».
En cuanto al perfil notablemente bajo de las condicionalidades sociales, las principales explicaciones son el nivel ya relativamente alto de las normas laborales y sociales en la UE, así como la exclusión sistemática de los sindicatos de la elaboración de políticas industriales en la UE. En marcado contraste con los Estados Unidos, donde los sindicatos han desempeñado un papel importante en el diseño conjunto de las condiciones sociales y, por lo tanto, han ejercido una presión considerable sobre la administración Biden para que las incluya, las peticiones de los sindicatos europeos para introducir condiciones sociales más estrictas han sido ignoradas en su mayor parte por la Comisión y los gobiernos de los Estados miembros.
Garantizar la legitimidad democrática mediante la inclusión social
A modo de conclusión, las condiciones, en particular las condiciones sociales, representan un mecanismo central para garantizar la dirección deseada de la inversión, así como para asegurar que los beneficios sociales generados por el apoyo público se distribuyan ampliamente en toda la sociedad. De hecho, unas condiciones débiles o inexistentes invitan al tipo de comportamiento adverso que se destaca en la literatura económica, como la búsqueda de rentas, el riesgo moral o el comportamiento anticompetitivo. Dada la posición negociadora relativamente débil de muchas instituciones de la UE, así como de los gobiernos, frente al sector empresarial, y en particular frente a las grandes empresas transnacionales, es precisamente a través de las condiciones como se puede salvaguardar el objetivo público de las transferencias financieras y, por tanto, su legitimidad en cuanto a resultados.
Pero las condiciones sociales también ofrecen la oportunidad de lograr un mayor grado de legitimidad de los insumos. Un enfoque más inclusivo de la política industrial, que dé a los trabajadores y a los sindicatos una voz significativa en el proceso, acabará movilizando un apoyo social más amplio para la doble transformación. Por último, pero no por ello menos importante, este apoyo social más amplio aumentará la autonomía de los responsables políticos a nivel nacional y de la UE a la hora de aplicar la política industrial, incluso frente a la resistencia de determinados grupos sociales. Sin estos fundamentos democráticos, la política industrial europea corre el riesgo de convertirse en un mero ejercicio de captura corporativa, en lugar del esfuerzo colectivo que exige nuestro futuro común.
Fuente: https://www.socialeurope.eu/industrial-policy-must-include-citizens-and-workers
