Las nuevas normas fiscales de la UE: equilibrar los presupuestos con las ambiciones ecológicas y digitales
El marco fiscal de la UE recientemente aprobado tiene como objetivo la prudencia fiscal, pero plantea retos para la financiación de la transición ecológica y digital.
Las normas fiscales renovadas de la Unión Europea, que entraron en vigor el 30 de abril de 2024, marcan un cambio significativo en la forma en que los Estados miembros gestionan sus finanzas públicas. Esta reforma integral, la más importante desde el endurecimiento posterior a la crisis financiera, tiene por objeto frenar los déficits y la deuda nacionales. Sin embargo, este renovado énfasis en la consolidación fiscal plantea cuestiones cruciales sobre el futuro del gasto público, en particular en lo que respecta a las ambiciosas transiciones ecológica y digital que defiende la UE.
Si bien la reciente decisión de eximir el gasto adicional en defensa dará lugar a una política fiscal global más expansiva, se prevé que este gasto militar financiado con déficit aumente la proporción de los pagos de intereses públicos en relación con los ingresos fiscales totales. En consecuencia, es probable que la reticencia política prevista hacia unos déficits fiscales más elevados ejerza una presión a la baja sobre la inversión pública crucial en las agendas verde y digital. En este análisis se evaluará de forma crítica el nuevo marco fiscal de la UE, centrándose en sus implicaciones para el gasto público en estos ámbitos vitales, y se debatirán posibles vías para mejorar el margen fiscal para la «doble transición» dentro de las limitaciones de estas nuevas normas.
Elementos clave de las nuevas normas fiscales de la UE
El objetivo fundamental de las nuevas normas fiscales de la UE es garantizar que los Estados miembros reduzcan sus déficits fiscales por debajo del 3 % del producto interior bruto (PIB) y sus ratios de deuda pública por debajo del 60 % del PIB. El marco revisado da prioridad a una perspectiva a medio plazo de las finanzas públicas, alejándose de una evaluación puramente anual y centrándose en limitar el crecimiento del gasto público.
En virtud de la nueva normativa, si un Estado miembro incumple el umbral del 60 % de deuda o del 3 % de déficit, la Comisión Europea propondrá una «trayectoria de referencia». Esta trayectoria está diseñada para garantizar que la ratio de deuda pública siga una «trayectoria descendente plausible» al final de un período de ajuste fiscal de al menos cuatro años. Básicamente, la trayectoria de referencia sirve de orientación preliminar sobre el alcance del ajuste fiscal que cada Estado miembro debe llevar a cabo durante un período plurianual para garantizar que el ratio de deuda pública siga una trayectoria descendente sostenible en los diez años siguientes al ajuste.
Se negociarán planes presupuestarios plurianuales, con una duración mínima de cuatro años, entre la Comisión Europea y los gobiernos nacionales, basados en la trayectoria de referencia y respaldados por un análisis de sostenibilidad de la deuda (DSA). El carácter específico de cada país de los requisitos de ajuste fiscal, basado en hipótesis técnicas del DSA, representa una desviación significativa del marco anterior. Se establecerán mecanismos de salvaguardia para garantizar unos esfuerzos mínimos de ajuste fiscal para los países que se enfrentan a déficits y niveles de deuda elevados.
Es fundamental que los Estados miembros se comprometan a adoptar un paquete de medidas de inversión y reforma, que podría ampliar el período de ajuste fiscal de cuatro a un máximo de siete años. Para poder acogerse a esta prórroga, el paquete debe favorecer el crecimiento, ser compatible con la sostenibilidad de la deuda, abordar las prioridades comunes de la UE (como el Pacto Verde, la digitalización y la seguridad), ajustarse a las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo y mantener, como mínimo, el nivel de inversión nacional actual. Es importante señalar que el marco reformado no incluye exenciones generales para la inversión pública a nivel nacional.
Los incentivos para que los gobiernos nacionales presenten estos paquetes de inversión y reforma a la Comisión Europea son claros: al hacerlo, pueden alargar el período de ajuste fiscal y reducir los esfuerzos de ajuste anuales necesarios. Estos paquetes deben incorporar el gasto público en prioridades comunes relacionadas con la doble transición. Sin embargo, los Estados miembros deben demostrar de manera convincente que las medidas previstas son propicias para el crecimiento y compatibles con el mantenimiento de niveles de deuda sostenibles. Por ejemplo, el gasto relacionado con el clima que se considere necesario para cumplir los objetivos medioambientales, pero que no impulse de manera demostrable el crecimiento económico, podría no recibir apoyo como parte de un paquete destinado a ampliar el período de ajuste. Dada la ausencia de exenciones generalizadas, si los Estados miembros desean aumentar el gasto en iniciativas ecológicas y digitales sin incumplir las nuevas normas, probablemente tendrán que compensarlo reduciendo el gasto en otros ámbitos.
Una evaluación crítica del nuevo marco
Dado que el marco fiscal de la UE da prioridad a la reducción a medio plazo del pasivo público en relación con el producto interior bruto, podría obstaculizar inadvertidamente la acumulación de activos públicos a través de inversiones públicas (en infraestructuras) cruciales para la doble transición. Un artículo publicado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) sugiere que los países con un patrimonio neto público más sólido —calculado restando el pasivo público total del activo público total— tienden a experimentar una mayor estabilidad económica y un desarrollo macroeconómico más robusto. Desde esta perspectiva, los activos públicos también son fundamentales para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Sin embargo, el nuevo marco fiscal de la UE no tiene en cuenta explícitamente el patrimonio neto público, sino que se centra en el pasivo público. La transición ecológica, en particular, requerirá una inversión significativa en la sustitución y ampliación del capital social durante las próximas décadas.
Si bien el nuevo marco incentiva a los gobiernos a proponer planes de inversión y reforma a la Comisión Europea, la aceptación de dicho paquete no se traduce en exenciones generales para financiar estas inversiones. En cambio, se limita a ampliar el plazo de ajuste fiscal a un máximo de siete años, lo que, si bien alivia las presiones de ajuste anual, no modifica fundamentalmente los requisitos generales de consolidación fiscal.
Es probable que mantener el nivel actual de inversión pública resulte insuficiente para alcanzar los ambiciosos objetivos climáticos en la próxima década o las dos siguientes. El objetivo general de la UE de alcanzar la neutralidad climática en 2050 y, por lo tanto, la cero emisiones netas de gases de efecto invernadero, exigirá una inversión adicional sustancial en ámbitos como el transporte y las infraestructuras energéticas, así como viviendas más eficientes desde el punto de vista energético. Resulta preocupante que los planes presupuestarios plurianuales presentados por los Estados miembros de la UE a la Comisión Europea indiquen que se prevé una disminución de la tasa de inversión pública financiada con cargo al presupuesto nacional en más de un tercio de los países. La primera ronda de planes presentados a la Comisión no refleja adecuadamente la necesidad de aumentar la inversión pública. Por consiguiente, la conclusión de la Comisión de que los países de la UE mantendrán o aumentarán la inversión durante el período de referencia del plan parece exagerada. Las reducciones reales de la inversión pública podrían ser aún más pronunciadas a medida que se planteen difíciles decisiones presupuestarias.
La combinación del aumento del gasto en defensa y la presión para la consolidación fiscal en otras categorías de gasto a partir de 2025 probablemente impedirá que los gobiernos nacionales puedan impulsar suficientemente la inversión pública en la doble transición, a pesar de que esto es esencial para cumplir los objetivos climáticos y de digitalización. En la siguiente sección se examinan tres posibles estrategias para ampliar el margen fiscal disponible para el gasto público en la doble transición dentro de las limitaciones de las nuevas normas fiscales de la UE.
Opciones para aumentar el margen fiscal para la doble transición
Dado el carácter restrictivo de las nuevas normas fiscales de la UE, los responsables políticos deben explorar soluciones innovadoras para garantizar una financiación adecuada de las transiciones ecológica y digital. Hay tres opciones posibles que merecen ser estudiadas:
1) Modificar los supuestos técnicos de la subestructura de las nuevas normas fiscales de la UE
Si bien la sostenibilidad de la deuda constituye la piedra angular del nuevo marco regulador, los estudios del Análisis de Sostenibilidad de la Deuda de la Comisión Europea revelan que ajustes relativamente menores en algunas hipótesis técnicas pueden alterar significativamente los requisitos de consolidación fiscal. Por lo tanto, la modificación de las hipótesis del DSA podría dar lugar a una reducción de las exigencias de ajuste fiscal basadas en el DSA.
El actual marco del DSA de la Comisión Europea no tiene en cuenta los posibles efectos positivos sobre el crecimiento económico derivados de la inversión pública y las reformas. Una posible vía de avance podría consistir en revisar los supuestos técnicos para incorporar explícitamente los beneficios previstos del aumento de la inversión y las reformas estructurales. Unas tasas de crecimiento previstas más elevadas darían lugar a simulaciones más favorables de la evolución de la ratio de deuda pública a lo largo del tiempo, lo que reduciría la necesidad de ajustes fiscales estrictos. Es importante señalar que esto podría lograrse sin necesidad de nuevas reformas legislativas, ya que los supuestos técnicos pertinentes no están regulados explícitamente en los textos legislativos.
2) Aumento de la cofinanciación nacional de los programas financiados por la UE
Al evaluar el cumplimiento por parte de los Estados miembros de sus planes fiscales en el nuevo marco, la Comisión Europea excluirá del cálculo del gasto público el gasto nacional destinado a la cofinanciación de programas financiados por la UE. Por consiguiente, un aumento del déficit fiscal resultante de una cofinanciación de los programas de la UE superior a la prevista no se considerará un incumplimiento de los límites máximos de gasto establecidos en las normas.
A corto plazo, esto puede no tener un impacto sustancial, ya que la mayor parte de la cofinanciación nacional está vinculada al gasto en fondos regionales de la UE. Sin embargo, en el futuro, una mayor dependencia de la cofinanciación nacional podría permitir a los gobiernos cumplir más fácilmente los objetivos fiscales y ajustar mejor su gasto a los objetivos políticos de la UE, incluidos los esfuerzos relacionados con las transiciones ecológica y digital. El potencial de cofinanciación dependerá de la naturaleza y el alcance de los futuros programas de la UE y del nivel de cofinanciación nacional que requieran o permitan. Por lo tanto, el próximo Marco Financiero Plurianual (MFP, 2028-2034) será de vital importancia a este respecto.
La Comisión Europea ha propuesto flexibilizar considerablemente el MFP, pasando de programas fijos a una dotación presupuestaria general destinada a objetivos de la UE definidos de manera amplia. Esto permitiría a cada Estado miembro establecer sus propias prioridades dentro de los objetivos generales de la UE. En consecuencia, los fondos de la UE podrían aprovecharse más fácilmente que antes y también podrían combinarse de manera más eficaz con la exención a posteriori de la cofinanciación nacional de las normas fiscales de la UE.
3) Introducción de un Fondo de Inversión de la UE para el Clima y la Digitalización
Otra opción para facilitar un aumento sustancial de la inversión pública es la creación de un fondo de inversión específico para el clima y la digitalización a nivel de la UE. Las características principales de dicho fondo podrían inspirarse en la experiencia del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). El MRR se creó durante la crisis de la COVID-19 para apoyar la recuperación económica de los Estados miembros de la UE y, al mismo tiempo, promover inversiones y reformas destinadas a alcanzar los objetivos climáticos y digitales. Sin embargo, el tamaño actual del MRR es insuficiente para satisfacer plenamente las demandas de inversión, y su componente de subvenciones está previsto que concluya en 2026.
Siguiendo el modelo del MRR, la Comisión Europea podría emitir bonos en nombre de la UE para obtener capital en los mercados financieros para un nuevo fondo de inversión de la UE destinado específicamente a fomentar la transición ecológica y digital. Las inversiones financiadas por dicho fondo podrían dar prioridad a proyectos de auténticos bienes públicos europeos en ámbitos como la transformación de los sistemas energéticos y de transporte, así como las infraestructuras digitales, generando así un claro valor añadido para la UE.
Por ejemplo, las inversiones podrían canalizarse hacia una red europea de trenes de alta velocidad, lo que contribuiría a la reducción a largo plazo de las emisiones de dióxido de carbono en el sector del transporte. Además, en el ámbito de la energía y la descarbonización, los responsables políticos podrían apoyar el desarrollo de una red eléctrica integrada para la transmisión de energía renovable y promover proyectos complementarios de baterías e hidrógeno verde. En el ámbito de las infraestructuras digitales, los proyectos verdaderamente paneuropeos podrían centrarse en aportar beneficios transfronterizos significativos a varios Estados miembros, en consonancia con la estrategia digital global de la UE y promoviendo la integración de la UE en el ámbito digital. Algunos ejemplos son una red de banda ancha ultrarrápida que conecte todas las regiones de la UE, una red 5G paneuropea, una infraestructura de nube de la UE, sistemas de identificación digital transfronterizos o una infraestructura sanitaria digital europea.
Conclusiones
En los próximos años será necesaria una importante consolidación fiscal en varios países grandes de la UE para cumplir las normas fiscales reformadas de la UE. Sin embargo, las exenciones temporales concedidas para el gasto adicional en defensa darán lugar a una política fiscal global más expansiva en toda la UE de lo que habría sido el caso de no concederse. Actualmente, en la UE se está haciendo hincapié en la industrialización mediante el rearme. No obstante, la presión para financiar el gasto adicional en defensa mediante déficits acabará aumentando la proporción de los pagos de intereses públicos en relación con los ingresos fiscales totales, y es probable que la aversión política prevista a unos déficits fiscales más elevados ejerza una presión a la baja sobre el gasto público dedicado a las transiciones ecológica y digital.
Para alcanzar los ambiciosos objetivos políticos, los responsables políticos deben identificar nuevas soluciones de financiación a largo plazo para la transición ecológica y digital. Como se ha argumentado anteriormente, las opciones para ampliar el margen fiscal para el gasto público adicional en estos ámbitos cruciales, en el contexto de las nuevas normas fiscales de la UE, incluyen:
1) Modificaciones de los principales supuestos técnicos en los que se basan las nuevas normas, lo que podría dar lugar a una reducción general de los requisitos de ajuste fiscal.
2) Una ampliación de la cofinanciación nacional de los programas de la UE, ya que este gasto no se tiene en cuenta a la hora de evaluar el cumplimiento de las normas fiscales reformadas.
3) La creación de un fondo de inversión permanente de la UE para el clima y la digitalización que proporcione financiación a nivel europeo, centrándose en proyectos genuinamente europeos que aporten un claro valor añadido a la UE, como inversiones en una red eléctrica integrada, redes ferroviarias de alta velocidad en toda la UE, una red 5G a escala de la UE o una infraestructura europea en la nube.
Fuente: https://www.socialeurope.eu/eus-new-fiscal-rules-balancing-budgets-with-green-and-digital-ambitions
