El mayor programa de inversión de la UE nos ofrece lecciones que no podemos permitirnos ignorar
El programa Next Generation EU, a pesar de su lenta implementación y su cobertura limitada, revela cómo la política industrial puede impulsar la transición ecológica, si los gobiernos actúan.
El programa Next Generation EU (NGEU), cuyo elemento central es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), representa la mayor iniciativa de inversión conjunta de la UE jamás emprendida, con un volumen total potencial de 650 000 millones de euros. Hasta 359 000 millones de euros de este fondo se destinarán a subvenciones a los Estados miembros. Lanzado en 2021 y con vigencia hasta finales de 2026, el programa se basa en el endeudamiento conjunto de la UE, lo que supone una desviación de los sacrosantos principios de la deuda pública a una escala sin precedentes, que ha sido políticamente posible en el contexto de la crisis económica provocada por la COVID-19 en toda Europa.
Los planes nacionales de recuperación y resiliencia (PNRR) acordados entre la Comisión Europea y los Estados miembros deben basarse en los denominados «hitos y objetivos», que se ajustan en gran medida a las «recomendaciones específicas por país» del Semestre Europeo. Cada plan nacional debe abarcar seis ámbitos de inversión, con al menos un 37 % dedicado a la «transición ecológica» y otro 20 % a la «digitalización».
La cobertura mediática del NGEU y el RRF —cuando existe— ha estado dominada por las críticas a la lenta utilización de los fondos en la mayoría de los países. Se trata sin duda de un problema grave, que tiene su origen en factores como la complejidad de los procedimientos del programa, un calendario demasiado ajustado para proyectos de infraestructura de gran envergadura y las deficiencias de la administración pública a nivel regional y local, bien conocidas por otros programas como el Fondo de Transición Justa. No obstante, es igualmente importante examinar los propios proyectos financiados: su finalidad y sus resultados. Esto es precisamente lo que hemos hecho en un reciente proyecto de transform!europe basado en seis estudios de país (Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Polonia y España), guiado por una sencilla pregunta clave: «¿En qué se ha gastado el dinero hasta ahora?».
El balance ecológico es desigual, pero nada desdeñable
Un examen más detallado de las inversiones en «transición ecológica» ofrece una idea de la mayor parte de los programas de gasto. Numerosos proyectos se centran en la descarbonización del transporte público, incluida la ampliación de las redes ferroviarias y la electrificación de los servicios de autobús urbano. Otros promueven la movilidad eléctrica para particulares y empresas a través de diversos mecanismos, desde primas por la compra de vehículos eléctricos de batería hasta ayudas públicas para ampliar la infraestructura de recarga. Se presta aún más atención a la renovación de edificios y sistemas de calefacción eficientes desde el punto de vista energético, a menudo, en el caso de los edificios privados, mediante subvenciones financieras para la sustitución de los sistemas de calefacción.
En conjunto, los estudios sobre los países de nuestra muestra transmiten una imagen general: no sería adecuado ignorar los importantes y positivos resultados del NGEU en todos los ámbitos. Sin embargo, como era de esperar, nuestros estudios por países también identifican numerosos proyectos cuestionables etiquetados como «verdes». Consideremos las subvenciones danesas para el almacenamiento de CO₂ en el Mar del Norte —muy controvertidas entre los investigadores climáticos— concedidas a una empresa que sigue desarrollando y explotando nuevos yacimientos de petróleo en esa zona. Más fundamentalmente, gobiernos como los de Italia y Alemania dificultan el reconocimiento de prioridades estratégicas imperiosas para una «transición verde» en sus NRRP. Sin duda, también existen proyectos individuales sensatos en estos países, como la promoción de la red ferroviaria de alta velocidad en Italia, con sus efectos positivos en la cadena de suministro nacional, o la promoción moderada de puntos de recarga para coches eléctricos en Alemania. Sin embargo, en ambos países son especialmente cuestionables las prácticas de transferir el gasto público de los presupuestos nacionales al fondo NGEU, un enfoque que puede aliviar las arcas nacionales, pero que descuida el objetivo del NGEU de permitir una inversión pública adicional.
Dinamarca y España muestran lo que puede lograr una política industrial estratégica
Un ejemplo destacado y especialmente interesante de la ambigüedad que rodea la aplicación específica de cada país del NGEU/RRF es la política industrial. En general, los proyectos de política industrial explícitos en el marco del RRF siguen siendo escasos en nuestra muestra, y los que existen no siempre sirven a objetivos de política medioambiental o climática claramente definidos. La impresión general que transmiten nuestros seis estudios de países coincide con la crítica publicada recientemente por Wixforth y Soder: una grave falta de enfoques estratégicos de política industrial, tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros, que combinen la transformación ecológica con la justicia social. Esto hace que sea aún más importante examinar las excepciones innovadoras, ya que proporcionan información sobre los puntos fuertes y las debilidades persistentes de las prácticas avanzadas. En nuestra muestra, Dinamarca y España aplicaron los programas de política industrial más claramente definidos en el marco del NGEU.
En Dinamarca, un fondo de innovación creado en 2014 y otros fondos estatales se han ampliado con recursos del NGEU para financiar varias grandes redes público-privadas, 14 de las cuales se dedican a la política climática. Estas asociaciones entre numerosas empresas e instituciones públicas de investigación se centran en cuestiones indiscutiblemente decisivas: el acoplamiento sectorial, incluido el almacenamiento y la utilización del excedente de electricidad durante los periodos de exceso de oferta de energías renovables (Power-to-X), la agricultura respetuosa con el medio ambiente y el clima, los enfoques de economía circular para evitar los residuos plásticos y el ya mencionado y controvertido proyecto de captura y almacenamiento/utilización de carbono (CCS/CCU), cuyo objetivo es que la industria danesa alcance una posición de vanguardia tecnológica. A pesar de las dudas que suscita este último, cabe señalar que el Gobierno danés ya había puesto en marcha un plan serio en ámbitos de la política industrial relacionados con el clima mucho antes del NGEU. El programa se está utilizando ahora para ampliar el alcance financiero de este plan, lo que obviamente facilita el desembolso del importe total del fondo.
Otra iniciativa de política industrial innovadora más reciente se está aplicando en España. Con el apoyo del NGEU, el Gobierno español ha puesto en marcha los «Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica» (Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, o PERTE). Estas redes público-privadas deben estar formadas por cinco o más empresas, de las cuales el 45 % deben ser pequeñas y medianas empresas, e invertir al menos 40 millones de euros. El Ministerio de Economía establece los PERTE y nombra a los participantes de las empresas, el mundo académico y los sindicatos. Los organismos gubernamentales y las instituciones de investigación participan en la coordinación. Los 12 proyectos financiados hasta mediados de 2025 abarcan ámbitos como la agricultura, la movilidad eléctrica, la producción y el almacenamiento de hidrógeno, la descarbonización industrial y la economía circular. La colaboración entre grandes y pequeñas empresas, combinada con una estricta supervisión estatal del uso de los fondos, representa una clara ruptura con la cultura empresarial predominante en España. Sin duda, esto no facilita el desarrollo de este tipo de redes, y el elevado esfuerzo administrativo que supone su preparación también complica su implementación dentro del ajustado calendario del NGEU.
A pesar de todas las preocupaciones, dificultades e inconvenientes, estas pocas redes innovadoras de política industrial deben considerarse ejemplos de enfoques estratégicos apoyados y ampliados (como en Dinamarca) o iniciados y fomentados (como en España) por el programa NGEU. En términos más generales, apuntan a una conclusión general de nuestros estudios por países: el grado en que se aprovechan las oportunidades que ofrece un programa de inversión como el NGEU —en particular para la política industrial— depende principalmente de los gobiernos de los Estados miembros.
Requisitos de reforma importantes
Esta observación puede demostrarse examinando tres deficiencias importantes en el diseño y la aplicación del NGEU. La primera es la limitación nacional de los proyectos financiados por la UE. Lo que llama la atención de las diversas medidas de apoyo a la política industrial es que casi todas tienen un alcance exclusivamente nacional. Si un país (como Alemania) invierte con reticencia en la ampliación de su red de hidrógeno, un país vecino (como Dinamarca) puede verse obligado a retrasar o incluso detener sus planes de Power-to-X y parques eólicos marinos. Los proyectos transfronterizos han sido la excepción incluso en un programa de inversión como el NGEU, aunque serían especialmente cruciales para superar la división entre el centro y la periferia dentro de la UE. Como afirmó Andrew Watt en una fase temprana del NGEU, «existe una necesidad urgente de invertir en bienes públicos genuinamente europeos, como el transporte y la conexión energética (renovable) entre países», para lo cual es indispensable «una capacidad de endeudamiento permanente de la UE para financiar dichos proyectos».
La segunda deficiencia es la falta de participación de los actores sociales, tanto en el diseño como en la implementación de los respectivos NRRP. En algunos países, aunque no en todos, los sindicatos y otros actores sociales al menos han sido informados de los planes de sus gobiernos. Polonia es el único país de nuestra muestra en el que, tras el cambio de gobierno en otoño de 2023, se creó un comité de seguimiento que incluye a representantes de las autoridades locales, las organizaciones patronales y los sindicatos, así como a académicos y ONG. La falta más generalizada de anclaje social de un programa tan importante de la UE en muchos países está relacionada con una tercera deficiencia: la ausencia generalizada de condiciones sociales y ecológicas.
Esto es precisamente a lo que se refieren los sindicatos europeos (CES) cuando exigen que el programa NGEU se mantenga y, al mismo tiempo, se reforme para que el cumplimiento de las normas sociales y la participación de los sindicatos sean obligatorios. La petición de Werner Raza de que «la política industrial debe incluir a los ciudadanos y a los trabajadores» apunta en la misma dirección, y el libro electrónico de ÖFSE y Social Europe que coeditó explica el papel decisivo de tales condiciones para cualquier política industrial que tenga como objetivo promover una transición que sea verde y a la vez justa.
Un enfoque basado en condiciones abordaría el diseño básico de los fondos de inversión de la UE de manera más amplia, como ya argumentaron Biegon et al. en el lanzamiento del NGEU, cuando abogaron por vincular dichos fondos a criterios específicos centrados en la transformación socioecológica y digital, al tiempo que los desvincularon del Semestre Europeo. Esta petición cobra aún más relevancia si se tiene en cuenta que la Comisión Europea considera que el enfoque «basado en el rendimiento» del NGEU es un modelo a seguir para el próximo Marco Financiero Plurianual.
Tomando como ejemplo los Planes Nacionales de Energía y Clima (PNEC), los autores de Bruegel Pisani-Ferry y Tagliapietra también abogan por obligar a los gobiernos a detallar sus necesidades de inversión ecológica y una hoja de ruta para su implementación. Para «mantener el Pacto Verde Europeo en marcha», el desembolso de los fondos verdes de la UE debe condicionarse al cumplimiento eficaz de estos indicadores.
Estos enfoques específicos y conceptos de reforma son de fundamental importancia para la idea básica de que los elementos «verdes» y «justos» de una transformación socioecológica deben considerarse siempre como dos caras de la misma moneda. La inclusión de condiciones como la compra de productos primarios «verdes» basados en puestos de trabajo de alta calidad es crucial para los «mercados líderes verdes» que se necesitan con urgencia. Al mismo tiempo, la asignación de fondos estatales vinculados a condiciones sociales —seguridad laboral y cumplimiento de las normas legales y de negociación colectiva— debe considerarse una piedra angular tanto de la legitimidad democrática como de las posibilidades de éxito de una transición verde.
El hecho de que esto no figure entre los requisitos generales del programa NGEU representa una deficiencia fundamental. No obstante, los gobiernos de los Estados miembros tendrían la opción de imponer tales condiciones a la asignación de los fondos del RRF. La observación de que esto sigue siendo la excepción y no la regla pone de relieve el papel crucial que desempeñan los gobiernos nacionales en la aplicación de este programa de la UE.
Una perspectiva cautelosa
En resumen, los ejemplos positivos de uso significativo de los fondos del NGEU para una política industrial «verde» que se presentan aquí —aún demasiado escasos— muestran sobre todo una cosa: el programa NGEU ha ofrecido a todos los Estados miembros oportunidades nuevas o adicionales. Ha dependido de ellos aprovechar estas oportunidades y decidir cómo utilizarlas, en particular para una política industrial orientada hacia una transición que sea a la vez verde y justa.
Por lo tanto, el enfoque diferenciado de la CES, que aboga tanto por la continuación como por la reforma del NGEU, está más que justificado. Y no hay que olvidar que el Informe Draghi describe el NGEU como «un precedente bien establecido» para su propuesta de «emisión regular de activos comunes seguros».
Sin embargo, en el contexto de la actual evolución política, es justo decir que las posibilidades de continuar el programa NGEU —y mucho menos de reformarlo— no son buenas. Como resume acertadamente Guillaume Duval, «para la autodenominada coalición «frugal» y para el Gobierno alemán, comprometido con el equilibrio presupuestario, este préstamo conjunto debía seguir siendo una excepción puntual». Por lo tanto, es aún más importante la experiencia de que la aplicación a nivel de los Estados miembros ha desempeñado un papel decisivo. El debate sobre la continuación del NGEU no puede limitarse a Bruselas o Estrasburgo. También debe llevarse a cabo en los Estados miembros donde se sentirían los beneficios.
Fuente: The EU’s Largest Investment Programme Holds Lessons We Cannot Afford to Ignore
