Repensar la protección social en la transición ecológica
Aplicación de la Recomendación del Consejo sobre una transición justa
Puntos clave:
- La protección social será una red de seguridad crucial para las personas más afectadas por el cambio climático y las políticas de transición verde, en particular para las que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Es un componente esencial para garantizar la transición «justa y equitativa» prometida por el Pacto Verde Europeo.
- La Recomendación del Consejo sobre la garantía de una transición justa hacia la neutralidad climática de junio de 2022 incluye disposiciones sobre protección social que podrían orientar a los Estados miembros de la Unión Europea (UE) hacia la reconsideración y adaptación de sus sistemas de protección social a los retos derivados de la transición verde. Sin embargo, dado que las Recomendaciones del Consejo son actos no vinculantes, son especialmente importantes los esfuerzos para promover su aplicación por parte de los Estados miembros.
- Estos deben incluir el desarrollo de un marco de seguimiento y de directrices de la Comisión Europea sobre el significado de las disposiciones de las Recomendaciones, acompañadas de asistencia técnica, intercambio de mejores prácticas y coordinación de políticas, con la participación activa de los interlocutores sociales y la sociedad civil. También existe una clara necesidad de financiación adicional, incluida la procedente de fondos de la UE que puedan aprovecharse para incentivar la aplicación.
- Las medidas jurídicamente vinculantes de la UE relacionadas específicamente con los sistemas de protección social siguen siendo poco probables, entre otras cosas porque, cuando existe una base jurídica específica, ésta requiere la unanimidad de todos los Estados miembros. Sin embargo, el nuevo mandato de la Comisión Europea puede ofrecer la oportunidad de incluir requisitos relacionados con la protección social en los instrumentos jurídicos destinados a promover una transición justa, basándose en la Recomendación del Consejo.
Introducción
El cambio climático, así como las políticas para mitigarlo y adaptarse a él, exponen a las personas a importantes riesgos sociales y económicos, sobre todo a quienes se encuentran en situaciones vulnerables (Akgüç et al. 2022). Los efectos físicos del cambio climático están destruyendo los medios de subsistencia y desplazando a las comunidades, y seguirán haciéndolo; la eliminación progresiva o la transformación de las industrias afectará a millones de puestos de trabajo; y los aumentos del precio de la energía vinculados a las políticas climáticas afectarán de forma desproporcionada a los hogares con menores ingresos. En medio de una multitud de crisis, aumenta la preocupación por los efectos sociales de las políticas climáticas introducidas por el Acuerdo Verde Europeo (EGD). En este contexto, muchos comentaristas argumentan que las políticas de bienestar sostenibles serán esenciales para proteger a las personas de estos riesgos (Bohnenberger 2023), y para garantizar una transición justa que «no deje a nadie atrás» (Galgóczi 2021).
En este sentido, la protección social -uno de los pilares de las Directrices para una transición justa de la Organización Internacional del Trabajo de 2015- será una red de seguridad crucial para los ciudadanos más afectados y más vulnerables (OIT 2023). Dada la diversidad de los sistemas de protección social de los Estados miembros de la UE y las competencias limitadas de la UE, históricamente no ha habido mucha acción a nivel europeo en este ámbito más allá de la coordinación transfronteriza de los sistemas de seguridad social. La inclusión de un derecho a una protección social adecuada en el Pilar Europeo de Derechos Sociales, sin embargo, impulsó la adopción de una Recomendación del Consejo jurídicamente no vinculante sobre el acceso a la protección social de los trabajadores y los trabajadores autónomos (en adelante, la «Recomendación de Protección Social» o «SPR») en noviembre de 2019. Otra Recomendación del Consejo no vinculante sobre la garantía de una transición justa hacia la neutralidad climática (en adelante, la «Recomendación de Transición Justa» o «RJT»), adoptada en junio de 2022 como parte del paquete de políticas climáticas de la Comisión Europea, también incluye disposiciones sobre los sistemas de protección social, destacando su relevancia para una transición verde justa.
En este informe político, consideramos la integración de las consideraciones de protección social en la agenda de transición justa de la UE, centrándonos en la Recomendación sobre la Transición Justa como el único instrumento relacionado con la transición justa en funcionamiento que se compromete explícitamente con el papel de los sistemas de protección social a la hora de abordar los retos de la transición verde. Argumentamos que sus disposiciones sobre protección social pueden interpretarse de manera que se basen en la Recomendación sobre protección social y fomenten políticas transformadoras de los Estados miembros, pero que se necesitan esfuerzos significativos para promover la aplicación de la Recomendación sobre la transición justa para que marque la diferencia. También reflexionamos sobre la viabilidad futura de disposiciones vinculantes de la UE en materia de protección social.
La protección social en la Recomendación sobre una Transición Justa
La Recomendación sobre una Transición Justa (RJT) se adoptó como parte del paquete de medidas «Fit for 55» de la Comisión Europea. Como Recomendación del Consejo, no es jurídicamente vinculante, pero su alcance es mucho más amplio que el de las otras principales medidas de «transición justa» de la UE (Akgüç et al. 2022). La primera de ellas es el Mecanismo de Transición Justa, un mecanismo de financiación destinado a garantizar 55.000 millones de euros entre 2021 y 2027 para hacer frente a las repercusiones socioeconómicas de la transición ecológica en las «regiones más afectadas». El Fondo de Transición Justa es un pilar central de este mecanismo. El segundo es el Fondo Social para el Clima, otros 86.700 millones de euros que se asignarán entre 2026 y 2032 a medidas propuestas por los Estados miembros para proteger a los hogares y empresas vulnerables de los efectos sobre los precios de la energía del nuevo Régimen de Comercio de Derechos de Emisión para el transporte por carretera y los edificios. Mientras que estos dos instrumentos tienen un enfoque más limitado, el FTR adopta un planteamiento de «toda la sociedad» que anima a los Estados miembros a aplicar una amplia gama de políticas, entre ellas las relativas al acceso al empleo de calidad, la educación, los servicios esenciales asequibles y la vivienda, así como medidas transversales relacionadas con la gobernanza y la participación. Sin embargo, no va acompañada de una financiación específica.
El Fondo de Transición Justa puede utilizarse para apoyar actividades de inclusión social, y el Fondo Social para el Clima especifica que hasta el 37,5% de los fondos asignados a un Estado miembro pueden utilizarse para ayudas directas temporales a la renta. Más allá de esto, no se ocupan de la protección social. El FTR es el único instrumento relacionado con la transición verde que contiene disposiciones sustantivas sobre protección social. La principal disposición relevante es la Recomendación 6, que anima a los Estados miembros a aplicar medidas para «garantizar la equidad continua de los sistemas de prestaciones fiscales y los sistemas de protección social, incluidas las políticas de inclusión social» en la transición verde, teniendo en cuenta, en su caso, la Recomendación sobre Protección Social (RPS) de 2019. La Recomendación 6 se divide en cuatro secciones, sobre: (a) la fiscalidad, que también aborda la financiación de la protección social; b) la evaluación o adaptación del contenido de los regímenes de protección social para abordar las cuestiones derivadas de las políticas de transición verde; c) el apoyo temporal a los ingresos; y d) la concienciación, la reducción y la transferencia de riesgos. Como objetivos de tales medidas, menciona no sólo las transiciones del mercado laboral, sino también la prevención y reducción de la pobreza energética y la mitigación de los efectos regresivos de las medidas de política climática.
Aunque estas disposiciones de la RPT están abiertas a la interpretación, un examen más detenido del texto de la Recomendación 6, leído en el contexto político más amplio, sugeriría que se basa en la RPS de formas importantes e innovadoras. Lo más interesante es que (i) exige explícitamente la «equidad continuada» de los sistemas de protección social; (ii) abarca un grupo más amplio de beneficiarios, más allá de los trabajadores y los autónomos, y una gama más amplia de prestaciones sociales; (iii) sugiere que debe disponerse de financiación adicional para la protección social; e (iv) implica que los sistemas de protección social no deben incentivar comportamientos insostenibles desde el punto de vista medioambiental. El cuadro 1 explica estos puntos con más detalle.
Esta interpretación de la Recomendación 6 FTR respeta y promueve los principios del desarrollo sostenible, la equidad social, la solidaridad y el principio de «no dejar a nadie atrás», en consonancia con los objetivos del Pacto Verde Europeo y los objetivos de la UE establecidos en los Tratados. Sus disposiciones podrían fomentar políticas de gran alcance y transformadoras de los Estados miembros que integren las preocupaciones sociales, climáticas y medioambientales. Por supuesto, esto está sujeto a limitaciones. Una de ellas es que el FTR se limita a la «transición verde», y no está del todo claro si esto incluye los retos planteados por el cambio climático o sólo las políticas climáticas. Otra limitación es la falta de efecto jurídico vinculante, que se analiza más adelante.
Conclusión
Los retos de la transición ecológica y la reacción contra sus repercusiones sociales ensombrecen las ambiciones de la UE de alcanzar la neutralidad climática en 2050. No proteger a los ciudadanos de los efectos negativos de esta transición significará profundizar las desigualdades y divisiones que minan la confianza no sólo en el Pacto Verde Europeo, sino en la UE en su conjunto. Se necesitan urgentemente soluciones políticas que garanticen a los ciudadanos que no se quedarán atrás. Aunque la narrativa del Pacto Verde Europeo parece estar desplazándose hacia el objetivo de la «competitividad sostenible» (véase, por ejemplo, von der Leyen 2024), un marco político de transición justa completo y eficaz sigue siendo esencial para alcanzar los objetivos climáticos.
Reforzar y adaptar los sistemas de protección social a los nuevos retos debería ser un elemento clave de cualquier marco político de transición justa. La Recomendación sobre una Transición Justa y la Recomendación sobre Protección Social animan a los Estados miembros a tomar medidas en este sentido. Aunque no es vinculante, la RPT es el primer instrumento que integra explícitamente los objetivos de protección social y de transición ecológica, y se suma a la RPS en varios aspectos: exige que se garantice la equidad continua, la amplia cobertura, la financiación adicional y la sostenibilidad medioambiental de los sistemas de protección social. Sin embargo, se necesitan esfuerzos y recursos considerables para lograr que ambas recomendaciones sean aplicadas por los Estados miembros, desde directrices sobre el significado de sus disposiciones hasta financiación adicional. Puede haber oportunidades de apoyar la aplicación aprovechando la financiación de la UE o incluyendo determinadas medidas de protección social en la legislación relacionada únicamente con la transición. De cara al futuro, la plena aplicación de la RPT y la RPS también podría sentar las bases de medidas vinculantes de la UE en materia de protección social, un paso significativo hacia una «Europa Ecosocial».
Fuente: https://www.etui.org/publications/rethinking-social-protection-green-transition
