Por qué la inversión social es la clave para cumplir el informe Draghi
La inversión social debe liberar un enorme potencial sin explotar para mejorar el progreso económico y el bienestar social en toda la UE.
El informe de Mario Draghi sobre el futuro de la competitividad (junto con el informe de Enrico Letta sobre el Mercado Único) es una publicación histórica preparada para dar forma a la agenda de la Comisión Europea entrante. Según Draghi, los cimientos del modelo de crecimiento económico europeo están en peligro. La expansión del comercio mundial está en declive, la era del gas ruso barato ha terminado y las nuevas preocupaciones en materia de seguridad exigen una revisión fundamental de las políticas. Para hacer frente a este reto, hay que movilizar 800.000 millones de inversión pública y privada. En pocas palabras, los responsables políticos europeos deben cambiar de paradigma a la hora de gobernar la economía si la UE quiere seguir siendo relevante en medio de la intensificación de la competencia económica y política entre China y Estados Unidos.
Desde el punto de vista del Estado del bienestar, el informe representa un importante paso adelante en la consideración de la relación entre crecimiento económico y política social en términos positivos. El fuerte énfasis en la productividad a través del conocimiento y las capacidades, alejándose del estrecho enfoque en la competitividad de los costes (unitarios brutos de la mano de obra) que dominó los primeros años de la Gran Recesión, vuelve a poner de relieve la noción de política social como factor productivo. Sin embargo, creemos que la petición de Draghi de «preservar» el modelo social europeo es innecesariamente defensiva, como si la competitividad y la productividad quedaran fuera del ámbito de los Estados de bienestar europeos en tiempos de envejecimiento acelerado y de mayor competencia geopolítica. No es así: la prosperidad económica está en función de la productividad y el empleo, que es precisamente lo que apoya un Estado del bienestar sólido.
El informe Draghi se habría beneficiado de una lectura más comprometida del informe del Grupo de Alto Nivel 2023 El futuro de la protección social y del Estado del bienestar, encargado por la Comisión Europea (en adelante, Informe del GAN). Puede que Draghi sea concreto en la «cuestión monetaria» de los miles de millones de inversiones privadas y públicas, pero el informe es algo impreciso en la «cuestión de las personas», es decir, a quiénes hay que movilizar y cómo. Además, el informe es relativamente limitado en cuestiones de gobernanza. Draghi reconoce que la población europea en edad de trabajar disminuirá entre 25 y 30 millones de trabajadores en los próximos años, pero se queda corto a la hora de ofrecer una solución global. La demografía no es el destino. En esta contribución, sostenemos que un Estado del bienestar eficaz que apoye el potencial laboral desaprovechado de Europa a través de un empleo inclusivo con mayor autonomía para los hogares con dos asalariados y un mejor equilibrio entre la vida laboral y familiar es fundamental para lograr una Unión Europea más competitiva y próspera. También cuestionamos la propuesta de Draghi de recortar la gobernanza económica de la UE.
Reformular el discurso sobre el gasto social y el crecimiento económico
Para demostrar qué tipo de Estado del bienestar se necesita para apoyar una economía más competitiva, es esencial en primer lugar contrarrestar las ideas erróneas populares sobre la relación entre el gasto en bienestar y el crecimiento económico. El envejecimiento de la población (aumento de la esperanza de vida y descenso de la fecundidad) ejerce una presión fiscal adicional sobre el gasto público. Durante demasiado tiempo, el debate sobre el envejecimiento de la población se ha centrado en el ahorro para reducir los costes laborales unitarios, los déficits fiscales y las tasas de dependencia de la tercera edad. Una de las lecciones políticas más claras de la Gran Recesión es que la consolidación fiscal -especialmente en el sur de Europa- profundizó la recesión. El supuesto erróneo de una supuesta compensación entre el gasto en bienestar y el crecimiento económico impidió las reformas de la inversión social necesarias para actualizar los modelos de bienestar a fin de apoyar la productividad y la participación de la mano de obra. Es imperativo reconocer que no existe una relación negativa entre el gasto social y el crecimiento económico o la competitividad, sino todo lo contrario. Como se muestra en las figuras 1 y 2 (agradecemos el apoyo de Daniel Alves Fernandes, de la Universidad de Leiden, en la recopilación de todas las cifras), los países europeos que más gastan en bienestar tienen mejores resultados en crecimiento per cápita y mejores resultados en los indicadores de competitividad precisamente porque apoyan la productividad y el empleo.
Lo que importa para comprender mejor la relación entre gasto social y crecimiento económico no es el volumen del gasto, sino su composición. A este respecto, como mostraremos en nuestro próximo libro, los Estados miembros de la UE difieren enormemente. Los que tienen un alto nivel de empleo y competitividad, como Dinamarca o los Países Bajos, destinan aproximadamente la misma parte de su gasto social a los jóvenes (por ejemplo, educación y atención infantil), a la clase trabajadora (por ejemplo, protección social) y a los mayores (por ejemplo, gasto en pensiones y cuidados de larga duración). En el caso de Grecia o Italia, aproximadamente dos tercios de todo el gasto social se destina a los ancianos, lo que deja poco espacio para invertir en los niños, apoyar a las familias con dos ingresos o apoyar a los desempleados.
Un alto nivel de empleo y una elevada productividad van de la mano de un modelo de bienestar basado en la inversión en los jóvenes y el apoyo a las familias con dos o más ingresos. Esta estrategia sostiene eficazmente los compromisos actuales con los mayores en materia de pensiones y cuidados. En otras palabras, existe un enorme potencial sin explotar para mejorar el progreso económico y el bienestar social en toda la UE.
Para los mercados de trabajo europeos, el reto de adaptarse al envejecimiento demográfico es trascendental, aunque manejable. En las proyecciones demográficas, se suele predecir que la «dependencia de la tercera edad» (la proporción entre las personas en edad de trabajar y las más jóvenes y mayores) se deteriorará en las próximas décadas. Invocando un experimento mental, el informe del Grupo de Alto Nivel conjetura que esta proporción permanecería invariable si la tasa de empleo tendiera al alza hasta aproximadamente el 85% y si, al mismo tiempo, la edad media de jubilación aumentara hasta los 70 años. Es importante subrayar que estas conjeturas no son irreales, dado que hoy en día algunos Estados miembros alcanzan niveles de empleo cercanos al 80% y la jubilación tardía voluntaria por encima de la edad oficial de jubilación es habitual. Aunque la escasez de mano de obra es cada vez más pronunciada, aproximadamente el 21% de la población activa europea permanece inactiva. Los servicios de la Comisión Europea calculan que situar a todos los Estados miembros a la altura de los mejores de Europa supondría la incorporación al mercado laboral de 17 millones de mujeres, 13 millones de personas mayores u 11 millones de personas poco cualificadas (las categorías se solapan). Sin embargo, para lograrlo, los Estados de bienestar necesitarán un cambio transformador. Aquí es donde se impone el paradigma político de la inversión social, la principal recomendación política del GAN.
El Estado del bienestar orientado a la inversión social
En las sociedades que envejecen, la fuerza a largo plazo de la economía del conocimiento depende cada vez más de la contribución que la política social pueda hacer a la economía productiva. Esto se entiende mejor si se adopta la perspectiva del curso de la vida. Una jubilación segura depende en gran medida de la evolución de la vida laboral, que a su vez está estrechamente relacionada con la calidad de la infancia. En efecto, existe una lógica de «multiplicador a lo largo de la vida» en la que los beneficios acumulados de la política social, cosechados a lo largo de la vida, generan un ciclo de bienestar en términos de mayor empleo, igualdad de género, menor pobreza intergeneracional, mayor productividad y crecimiento, y mayor sostenibilidad fiscal.
El ciclo se inicia con inversiones tempranas en los niños a través de una educación y atención de la primera infancia de buena calidad, lo que se traduce en un mejor rendimiento educativo. Esto, a su vez, se traduce en un empleo más elevado y productivo a medio plazo. En la medida en que la participación en el empleo se vea respaldada por políticas de conciliación de la vida laboral y familiar, que incluyan guarderías asequibles y permisos parentales generosos, se reducirán las diferencias de género en los salarios y el empleo, ya que los hogares con dos personas a cargo ofrecen una mejor protección contra la pobreza infantil. La inversión en estilos de vida activos y saludables, un mayor acceso a la formación y unas opciones de jubilación más flexibles hacen posible que las personas mayores trabajen más tiempo. En conjunto, estas políticas refuerzan un empleo más elevado, estable y productivo a lo largo de la vida, apoyando así una base fiscal más amplia para sostener los compromisos generales de bienestar. En resumen, la lógica básica del «Estado del bienestar de inversión social» es que, para mantener las pensiones, ¡es un requisito previo invertir en los niños!
La lógica del Estado del bienestar de inversión social se aleja de la concepción clásica del Estado del bienestar como servicio primordial de redistribución. Parte de la base de que todos dependemos de las ayudas sociales en diferentes etapas de nuestras vidas por motivos de salud, educación, cuidado de los niños, periodos de desempleo, jubilación y atención a la vejez. Dado que los beneficiarios de las prestaciones sociales son en su mayoría categorías transitorias, resulta más fructífero analizar cómo interactúan dinámicamente las prestaciones sociales con la demografía familiar (género, fertilidad), la educación y la formación de competencias (oferta efectiva de mano de obra y productividad) en relación con la futura base impositiva, especialmente en épocas de demografía adversa.
Desde el punto de vista de la redistribución, una crítica común es que la reforma de la inversión social desviaría el gasto de los programas clásicos de protección social y/o beneficiaría desproporcionadamente a las clases medias ya acomodadas (los llamados efectos Mateo). Sin embargo, como hemos demostrado en un informe reciente, se trata de otro concepto erróneo; los países que obtienen mejores resultados en inversión social también obtienen mejores resultados en la mayoría de los indicadores de equidad. Unas redes de seguridad adecuadas e inclusivas son parte integrante del Estado del bienestar de inversión social e incluso una condición previa para su éxito. La pandemia de COVID-19 sirvió para recordar crudamente que las redes de seguridad son cruciales para preservar la demanda y el empleo y permitir que los países se recuperen rápidamente.
Además, como se muestra en el Gráfico 3, no existe un equilibrio entre el gasto en servicios de capacitación (guarderías, educación y formación, políticas activas del mercado laboral, envejecimiento activo y cuidados de larga duración) y el gasto en protección social clásica (subsidios de desempleo, asistencia social, prestaciones familiares y pensiones). Los países que gastan más en servicios sociales de capacitación también destinan más recursos a la protección social.
Por último, las inversiones sociales, como todas las inversiones, dan sus frutos a medio plazo al tiempo que necesitan recursos inmediatos para financiarlas. Esto nos lleva a nuestra segunda reserva con respecto al informe Draghi, relativa a la gobernanza.
Integrar la inversión social en la gobernanza económica europea
Aunque estamos de acuerdo con el diagnóstico de Draghi sobre los retos y las oportunidades, el análisis de la gobernanza es menos convincente. Draghi sostiene que el Semestre Europeo para la coordinación de políticas ha demostrado ser demasiado burocrático y en gran medida ineficaz y que, por lo tanto, debería ser sustituido por un nuevo Marco de Coordinación de la Competitividad centrado en las prioridades estratégicas a nivel de la UE, del que sólo quedarían las normas presupuestarias. No estamos de acuerdo. A lo largo de los años, el Semestre Europeo ha ganado autoridad intelectual en la orientación de la reforma del bienestar en la dirección de la inversión social. El Semestre se ha convertido en un vehículo de aprendizaje social para fomentar la apropiación política con un seguimiento de retroalimentación sobre las prioridades de reforma. Aunque la política nacional tiene primacía a la hora de conseguir que las reformas superen la línea de meta, las recomendaciones y los informes de reforma del Semestre han configurado y codificado, de manera importante, el giro de la política de inversión social en toda Europa. Especialmente desde la introducción del Mecanismo de Recuperación y Recuperación (DRR) de la UE, las recomendaciones se han visto respaldadas por compromisos nacionales aún más firmes condicionados por los recursos financieros de la UE.
Reducir el Semestre a meras normas fiscales interrumpiría el proceso de aprendizaje social que se ha activado en los últimos años al vincular explícitamente las normas fiscales a la inversión pública y a la reforma estructural para lograr la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. El pasado mes de marzo, se celebró por primera vez una reunión conjunta del Consejo ECOFIN-EPSCO para debatir el potencial de las inversiones sociales para impulsar el crecimiento económico y la productividad, en gran medida por mérito de la Presidencia belga (y española), que -como demuestran Vandenbroucke et al.- actuaron como importantes impulsores de la agenda. Sin embargo, es necesario ir más lejos en la integración de las prioridades de inversión social en el marco fiscal de la UE.
Los Estados miembros más beligerantes temen legítimamente que, al etiquetar (algunas) políticas sociales como inversiones, se cierren las compuertas del gasto. Por otra parte, si los presupuestos asignados a la capacitación de la política social siguen tratándose puramente como un coste, la política fiscal ignorará los efectos positivos sobre el empleo de una reforma de la inversión social sensible al curso de la vida y crítica para la prosperidad y el bienestar europeos. Además, la bomba de relojería de la demografía adversa está haciendo tictac. Sin inversión social ahora, las tensiones presupuestarias no harán sino intensificarse a medio plazo. Como primer paso, el Consejo ha decidido realizar un esfuerzo coordinado para medir el rendimiento de la inversión social. Con todo, la transición de la inversión social -guiada por las recomendaciones del Semestre- tendrá que acabar formando parte integrante de los planes fiscales y estructurales y de los análisis de sostenibilidad de la deuda. De no ser así, los miles de millones adicionales de Draghi podrían quedarse sin gastar al no haber personal cualificado que pueda hacer el trabajo.
Fuente: Why social investment holds the key to delivering on the Draghi report
