La Directiva de la UE sobre el salario mínimo: ¿Ser o no ser?
La impugnación ante el Tribunal de la Directiva de la UE sobre el salario mínimo expone las tensiones entre la interpretación jurídica, el compromiso político y la política social.
El año comenzó de forma dramática para la Europa Social. El 14 de enero, Nicholas Emiliou, uno de los abogados generales de la Unión Europea, aconsejó al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que anulara la Directiva sobre salarios mínimos adecuados (DSMA). Su dictamen jurídico apoyaba un recurso de anulación presentado por el Reino de Dinamarca contra el Parlamento Europeo y el Consejo, argumentando que la DSMA socavaría los derechos de los interlocutores sociales nacionales y violaría el principio de atribución de competencias.
La posición de Emiliou se basa en un fundamento jurídico precario. Los análisis iniciales de su opinión sugieren que es poco probable que la demanda prospere. Claire Kilpatrick y Marc Steiert, del Instituto Universitario Europeo de Florencia, consideran que el argumento de Emiliou es erróneo debido a su inexacta lectura de la jurisprudencia existente. Señalan que descuida la historia de la redacción del artículo 153 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la legislación laboral vigente de la UE y la jurisprudencia del Tribunal, que ya regula la remuneración de formas que, según la interpretación de Emiliou, estarían prohibidas por el artículo 153(5) del TFUE. Por lo tanto, el TJUE debería mantener su enfoque establecido de interpretar de manera estricta la exclusión de la competencia salarial en el artículo 153(5) y rechazar la solicitud de anulación.
Los sindicatos europeos comparten este optimismo. Argumentan que la DMAS no socava la autonomía de los interlocutores sociales ni determina los niveles salariales. La directiva no pretende armonizar los niveles de salario mínimo en toda la UE ni imponer un método uniforme para fijarlos. Más bien, su objetivo es garantizar un nivel de vida adecuado para todos los trabajadores en Europa. Para lograrlo, exige que los Estados miembros diseñen sus propios planes de acción para ampliar la cobertura de la negociación colectiva. Cuando existan salarios mínimos legales, los gobiernos deben establecer procedimientos transparentes en los que participen los interlocutores sociales, garantizar actualizaciones periódicas y garantizar que los salarios mínimos sean suficientes para cubrir los gastos básicos de subsistencia de los trabajadores. La directiva también exige a los Estados que introduzcan medidas de aplicación para garantizar que los trabajadores reciban los salarios que les corresponden legalmente.
La impugnación legal contra la DMTA no puede separarse del contexto político más amplio. Desde una perspectiva de política laboral, el resultado de la demanda sigue siendo incierto debido a las poderosas fuerzas de presión alineadas contra la directiva. BusinessEurope, la organización paraguas de los empresarios europeos, ha confiado desde el principio en gran medida en argumentos legales. Sin embargo, esta estrategia resultó ineficaz durante el proceso político. En 2019, los líderes de BusinessEurope expresaron su confianza en que bloquearían fácilmente cualquier propuesta de la Comisión en este ámbito, tras haber convencido a las confederaciones sindicales danesa y sueca de la supuesta ilegalidad de la directiva. Sin embargo, sus objeciones legales no tuvieron eco en Bruselas, Estrasburgo y otras capitales europeas. Esto se debió, en parte, a que los empresarios habían socavado su propia posición a través de acciones pasadas.
Los empresarios suecos habían previamente financiado una demanda de una pequeña empresa letona en el histórico caso Laval, mientras que la propia BusinessEurope había pedido a los líderes de la UE que desarrollaran un «marco europeo» para «reformas de productos, trabajo, sanidad y seguridad social» favorables a las empresas (énfasis añadido) en respuesta a la crisis financiera de 2008. Estos esfuerzos allanaron el camino para lo que el expresidente de la Comisión, José Manuel Barroso, describió como una «revolución silenciosa», que marcó el paso de un modo de integración europea predominantemente impulsado por el mercado (horizontal) a un enfoque más impulsado por la política (vertical), especialmente en la política salarial.
Esta historia permitió a los sindicatos europeos darle la vuelta al argumento de la competencia legal. Plantearon una pregunta directa a los legisladores europeos: ¿cómo se puede argumentar que la UE carece de autoridad para establecer un marco de salarios mínimos adecuados después de una década de intervenciones de la UE que presionaron a los gobiernos para que recortaran los salarios mínimos y mercantilizaran la negociación colectiva? Esta línea de razonamiento resultó convincente. El propio TJUE había rechazado anteriormente las impugnaciones sindicales de las decisiones del Consejo que imponían condiciones de austeridad, confirmando que el Consejo podía condicionar la financiación de rescate a recortes salariales y de pensiones o a la desregulación del mercado laboral. Desde 2011, las leyes del Six-Pack de la UE institucionalizaron el nuevo régimen de gobernanza económica (NEG), dotando a la Comisión Europea de nuevos mecanismos de aplicación. Desde 2013, los Estados miembros que no cumplen las normas también corren el riesgo de perder la financiación de cohesión de la UE.
Inicialmente, la integración europea limitó el crecimiento salarial de forma indirecta a través de las presiones del mercado generadas por el mercado interior y la unión monetaria, como demuestra el descenso de la participación salarial en toda la UE desde 1993. Sin embargo, tras la crisis financiera, la Comisión y el Consejo emitieron prescripciones más directas de la nueva gobernanza económica que exigían a los Estados que frenaran los salarios. Investigadores como Guidi y Guardiancich han documentado esta evolución en toda la UE, mientras que un trabajo dirigido por mí mismo ha proporcionado un análisis detallado de estas prescripciones en contextos de semántica, comunicación y política específicos. Esta intervención cada vez más vertical en la política salarial alimentó el euroescepticismo laboral y provocó la resistencia sindical, incluso a nivel transnacional. En este contexto, la Comisión von der Leyen, el Parlamento Europeo, 24 gobiernos nacionales, casi todos los sindicatos e incluso la asociación patronal francesa MEDEF apoyaron la DMA. Su objetivo no era solo garantizar salarios justos, sino también restablecer la legitimidad popular del proyecto de integración europea.
A pesar de este consenso político, Emiliou sostiene que el TJUE aún podría anular la directiva. Argumenta que los tratados de la UE adolecen de falta de claridad y solapamiento, especialmente en el ámbito de la política social, y afirma que es función del Tribunal, y no de los legisladores democráticos, resolver tales ambigüedades en el marco del Estado de derecho. Sin embargo, al citar el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), Emiliou omite de forma llamativa su referencia a la democracia, que precede a la mención del Estado de derecho.
Emiliou afirma además que la política salarial debe dejarse en manos de los Estados miembros únicamente para salvaguardar el papel de los interlocutores sociales. Sin embargo, un repaso del proceso de integración europea desde la década de 1950 hasta la actualidad revela que esta afirmación es una ficción. El apoyo de las asociaciones patronales y los sindicatos a las intervenciones en materia de política salarial a escala de la UE siempre ha dependido de sus intereses específicos en un momento dado. A lo largo de la historia de la integración, ambas partes han respaldado medidas europeas en materia de remuneración para garantizar la igualdad de condiciones, como las normas sobre igualdad de remuneración para hombres y mujeres, igualdad de trato para los trabajadores desplazados y protección para aquellos con contratos de trabajo atípicos. Lo más revelador es que las asociaciones de empresarios, tanto a nivel nacional como europeo, defendieron las intervenciones de la NEG vertical que exigían recortes salariales mínimos y debilitaban la negociación colectiva en Irlanda y otros países tras la crisis de 2008.
El TJUE no debería basar su sentencia en la interpretación especulativa de Emiliou sobre el supuesto significado real de las disposiciones de política social de los tratados. Los redactores del Acta Única Europea y los tratados posteriores emplearon deliberadamente un lenguaje ambiguo para encubrir los intereses en conflicto entre países y clases sociales. El propio Emiliou reconoce que las disposiciones pertinentes del tratado son poco claras y se superponen. Esta ambigüedad significa que la legalidad de la DMAD es, en última instancia, una cuestión política.
Por esta razón, el Tribunal haría bien en remitirse al proceso legislativo democrático de la UE. El procedimiento legislativo ordinario, en el que participan el Parlamento Europeo, el Consejo, los interlocutores sociales en virtud del artículo 154 del TFUE y los parlamentos nacionales a través del procedimiento de la tarjeta amarilla introducido por el Tratado de Lisboa, es el foro adecuado para resolver cuestiones políticas controvertidas. Emiliou, en su anterior calidad de representante permanente de Chipre ante el Consejo, participó en este mismo proceso. Ahora es su dictamen jurídico el que pretende anularlo. El resultado de este caso judicial no es solo de interés académico. Si prevalece el dictamen de Emiliou, la legitimidad popular de la UE quedará hecha trizas. Los trabajadores europeos no entenderán por qué las numerosas prescripciones de gobernanza de la UE favorables a las empresas sobre recortes salariales son legales, mientras que una directiva favorable a los trabajadores sobre salarios mínimos adecuados no lo es.
