Cuidado con la brecha: ¿puede Europa permitirse su futuro verde y digital?
En medio de un enorme déficit de inversión, la Unión Europea debe replantearse su estrategia de financiación para alcanzar sus ambiciosos objetivos.
Es fundamental realizar nuevas inversiones significativas si la Unión Europea quiere cumplir sus objetivos de descarbonización y digitalización, pero la financiación sigue siendo el talón de Aquiles de su política industrial verde. En un clima de austeridad, los intentos de los responsables políticos de subvencionar y «atraer» la inversión privada, principalmente a través de garantías públicas, no han logrado colmar el déficit de inversión verde de Europa, que se estima en unos 406 000 millones de euros, es decir, el 2,6 % del PIB, en 2024.
Un informe reciente del ex primer ministro italiano Mario Draghi pide entre 750 000 y 800 000 millones de euros adicionales en inversiones anuales para alcanzar nuevos objetivos geopolíticos y estructurales, una cifra que corresponde a alrededor del 4,5 % del PIB de la UE en 2023. Mientras tanto, muchos programas relativamente nuevos dedicados a la fabricación ecológica, como la Ley de Industria Net Zero y el Fondo de Soberanía/STEP, no aportan fondos adicionales a nivel de la UE, sino que se limitan en su mayor parte a reasignar fondos ya existentes.
Aunque estas cifras pueden parecer elevadas, quedan eclipsadas por los costes que han soportado los gobiernos durante las guerras y las crisis financieras. Históricamente, la deuda pública se ha casi duplicado de media tras las crisis bancarias nacionales. A medida que la crisis climática se vuelve cada vez más crítica, este artículo analiza formas de aumentar la financiación de la UE para la transformación ecológica más allá del enfoque predominante de subvencionar a los intermediarios financieros privados.
Argumentos a favor de los bonos permanentes de la UE
Como pieza central del programa NextGenerationEU (2021-2026), el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia recaudó 723 800 millones de euros a través de bonos de la UE para aliviar las dificultades económicas de la pandemia de COVID-19. Los expertos han calificado este mecanismo como un acuerdo histórico y un innovador modelo de inversión europeo. Los Estados miembros más pobres recibieron proporcionalmente mayores sumas destinadas a la transición ecológica y digital, entre otros fines.
A pesar de ser un paso adelante crucial, el carácter temporal del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia ha disminuido la eficacia de algunos de sus recursos. La menor escala de los préstamos en comparación con los gobiernos nacionales también ha aumentado el coste de la deuda. A pesar de tener una calificación AAA, los bonos de referencia a 10 años de la UE se han negociado, durante la mayor parte de los últimos años, a tipos más altos que sus homólogos alemanes y franceses. Por el contrario, la emisión permanente de bonos de la UE reduciría el coste de la deuda, mejoraría el margen de maniobra fiscal de la UE en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y contrarrestaría los desequilibrios regionales dentro de la Unión.
Un fondo de inversión permanente
Muchos de los instrumentos actuales, como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia e InvestEU, tienen una duración limitada, ya que expiran en 2026 y 2027, respectivamente. Este enfoque finito no favorece la planificación a largo plazo que necesitan tanto los actores privados como los públicos para llevar a cabo la doble transformación ecológica y digital.
Por lo tanto, son esenciales mecanismos de financiación a largo plazo. Una opción jurídicamente sencilla para movilizar de forma permanente la inversión pública sería la creación de un fondo de inversión europeo permanente, como el «Fondo de Soberanía» mencionado en el discurso sobre el estado de la Unión pronunciado por Ursula von der Leyen en septiembre de 2022. Dicho fondo podría proporcionar, por ejemplo, «al menos el 1 % del producto interior bruto anual de la UE» para reforzar la independencia energética de Europa y satisfacer sus necesidades de inversión en materia climática. El fondo podría dar prioridad a los bienes públicos europeos, como la infraestructura ferroviaria continental, la prevención de pandemias, las redes eléctricas integradas y una red 5G en toda la UE.
Fiscalidad europea progresiva
En las últimas décadas, no solo ha disminuido la proporción de los ingresos fiscales en el PIB, sino que la carga fiscal se ha desplazado cada vez más del capital al trabajo. La competencia por el capital y las inversiones en una era de libre circulación de capitales ha llevado a los gobiernos a reducir sucesivamente los impuestos sobre los beneficios, las rentas del capital, los bienes inmuebles, el patrimonio, las donaciones y las sucesiones. Esto ha mermado el margen fiscal que podría haberse utilizado para las inversiones necesarias.
Aunque políticamente difícil, cada vez son más las voces que reclaman una fiscalidad común europea. Entre las propuestas figuran impuestos comunes sobre el patrimonio, las transacciones financieras, las ganancias de capital y las emisiones de carbono, junto con un impuesto de sociedades de la UE. En conjunto, estas medidas podrían generar recursos equivalentes a entre el 4 % y el 8 % del PIB anual de la Unión.
Compartir riesgos y beneficios
Los mercados no son instituciones apolíticas, sino que son creados conjuntamente por actores del sector público y privado. Al actuar como inversores de primera instancia y al co-crear y configurar los mercados, los Estados han seguido siendo contribuyentes fundamentales a la innovación radical. Sin embargo, en un contexto de escasez de recursos fiscales, los responsables políticos europeos han intentado financiar la transición ecológica mediante la «reducción del riesgo financiero», es decir, la absorción de diversos riesgos empresariales por parte del sector público para aumentar la inversión privada.
En lugar de subvencionar los beneficios y socializar los riesgos, una estrategia de «reducción progresiva del riesgo» debería incluir condiciones para las empresas que reciben subvenciones. Las condiciones podrían exigir a las empresas (i) reinvertir los beneficios en I+D, formación de los trabajadores u otras actividades productivas; (ii) garantizar el derecho a la negociación colectiva y a salarios dignos; (iii) aceptar planes de reparto de beneficios entre el sector público y el privado mediante regalías o la participación parcial del Estado en el capital social; (iv) conceder al sector público acceso, por ejemplo, a los derechos de propiedad intelectual a cambio de subvenciones; y (v) gravar los beneficios excesivos e introducir prohibiciones sobre la remuneración excesiva de los accionistas, incluidos los dividendos y la recompra de acciones.
Las condiciones impuestas en el marco de las políticas industriales de la Administración Biden ofrecen algunos ejemplos. La Ley CHIPS prohibió parcialmente el pago de dividendos o la recompra de acciones, mientras que la Ley de Reducción de la Inflación impuso un impuesto especial del 1 % a la recompra de acciones. Por otra parte, una «cláusula de salario vigente» estipulaba que las empresas beneficiarias debían pagar salarios y prestaciones dignos. Estas medidas, como señaló el ex primer ministro italiano Enrico Letta en un informe reciente, han estado prácticamente ausentes en la UE. Además, mientras que las garantías de crédito limitan la capacidad de la Comisión Europea para imponer criterios de rendimiento o condiciones al apoyo financiero, las subvenciones ofrecen a las instituciones de la UE un mayor control sobre los mecanismos de reparto de beneficios y las condiciones basadas en el rendimiento, según un informe del Centro Jacques Delors.
Aprovechar los bancos de desarrollo europeos
Los bancos multilaterales de desarrollo representan más de un tercio de la financiación climática destinada a los países en desarrollo y el 10 % de las inversiones mundiales anuales. Los bancos de desarrollo europeos, entre ellos el KfW alemán y el CDC francés, también se encuentran entre los principales financiadores ecológicos de Europa; el Banco Europeo de Inversiones, por ejemplo, financió el 40 % de la capacidad eólica marina de Europa en 2020. La Comisión también ha propuesto un «Banco de Descarbonización Industrial», con el objetivo de alcanzar una financiación de 100 000 millones de euros en 2026, aunque su estructura definitiva aún está por determinar.
Se podrían asignar más recursos públicos a estos bancos para la creación de crédito, incluidos activos de fondos soberanos, fondos de pensiones públicos, activos de bancos centrales y derechos especiales de giro del FMI. El Banco Europeo de Inversiones también podría aprovechar la adhesión de nuevos Estados miembros y el aumento del capital desembolsado por los miembros actuales.
Dada la falta de financiación mediante capital en Europa, los bancos de desarrollo también son idóneos para adquirir participaciones en empresas tecnológicas de nueva creación. ¿Por qué? En primer lugar, las inversiones públicas en capital ayudan a evitar el apalancamiento insostenible de las empresas. En segundo lugar, las participaciones públicas en el capital refuerzan la capacidad de los responsables políticos para orientar la innovación tecnológica verde de manera más eficaz. En tercer lugar, la ampliación del uso de instrumentos de capital permite a los bancos de desarrollo no solo absorber los riesgos, sino también compartir los beneficios de las empresas innovadoras cofinanciadas con éxito, unos rendimientos que pueden reinvertirse para apoyar proyectos futuros y actividades de préstamo.
Reforma del marco fiscal de la UE
Es opinión generalizada que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no ha logrado limitar los ratios de deuda pública europea en relación con el PIB. Su contribución a la restricción fiscal también deprimió la demanda y fue perjudicial para el crecimiento de la UE en los años posteriores a la crisis financiera de 2008. La inversión pública era crónicamente insuficiente incluso antes de la crisis, y desde entonces la inversión pública neta ha sido negativa o se ha estancado en toda Europa. La necesidad de reformar el marco presupuestario de la UE también ha sido destacada por estudios publicados por el FMI.
El umbral del 60 % para la deuda pública se eligió de forma arbitraria, según el exvicepresidente del BCE, Vítor Constâncio, en un momento en que las inversiones en clima y digitalización se consideraban menos urgentes. Por lo tanto, los activistas progresistas, los académicos y los responsables políticos deben seguir movilizándose en favor de alternativas a largo plazo al actual marco fiscal restrictivo.
Un Estado europeo fuerte, no solo subvenciones
Los responsables políticos europeos han percibido las garantías de inversión pública como una alternativa barata para orientar la inversión privada hacia destinos socialmente importantes, pero que de otro modo no serían rentables. Esto ha quedado ejemplificado en los programas EFSI e InvestEU. El informe Letta propuso de manera similar la puesta en marcha de una «Garantía Verde Europea».
Dado que estas medidas no han logrado cerrar la brecha de inversión ecológica de Europa, es evidente que las subvenciones a las empresas no pueden sustituir a la inversión y los préstamos públicos supranacionales. Es imprescindible ampliar la capacidad fiscal para acelerar la descarbonización de Europa, ya sea mediante bonos permanentes de la UE, impuestos, un fondo de inversión permanente de la UE, un mayor apalancamiento de los bancos públicos de desarrollo o una combinación de estos enfoques.
Fuente: Mind the Gap: Can Europe Afford Its Green and Digital Future?
