La transición ecológica de Europa: un fondo bajo presión
El Fondo para una Transición Justa, el programa insignia de la UE diseñado para mitigar las desigualdades sociales, se enfrenta a importantes retos para alcanzar sus ambiciosos objetivos.
En consonancia con el Acuerdo de París, la Unión Europea (UE) se ha fijado el objetivo de alcanzar la neutralidad climática para 2050. Este objetivo requiere cambios profundos en la producción de energía, el desarrollo tecnológico y las estructuras económicas nacionales, lo que inevitablemente tendrá importantes consecuencias sociales, entre ellas la pérdida de puestos de trabajo. Para garantizar una transición justa e inclusiva, la Comisión Europea ha introducido medidas de apoyo a las regiones, industrias y trabajadores que puedan verse afectados. El Fondo de Transición Justa (FTJ) es una iniciativa fundamental para este fin.
Aprobado en 2021, el JTF se dirige a las regiones cuyas economías dependen de la extracción de carbón y de industrias altamente contaminantes. Su mandato incluye la diversificación de estas economías, el fomento de actividades relacionadas con las energías limpias, la promoción de la rehabilitación medioambiental y la garantía de que los trabajadores reciban una formación adecuada para adaptarse a las nuevas condiciones económicas, al tiempo que se crean nuevas oportunidades de empleo.
Concebido como piedra angular de la estrategia climática de la UE, el JTF es un instrumento político diseñado para garantizar que la transición hacia la neutralidad climática no agrave las desigualdades sociales y territoriales existentes. Forma parte del Pacto Verde Europeo y es uno de los pilares del Mecanismo de Transición Justa. El JTF recibió inicialmente una dotación presupuestaria de 17 500 millones de euros, que posteriormente se aumentó a 19 300 millones. Hoy en día, representa uno de los principales esfuerzos para conciliar la ambición climática con la justicia social, al menos en teoría. De hecho, este doble objetivo, apoyar la descarbonización y garantizar la equidad, exige algo más que simples transferencias financieras. Requiere un replanteamiento fundamental del propio desarrollo económico, especialmente en los territorios que históricamente han dependido de las industrias de combustibles fósiles. El FIC no solo pretende amortiguar el impacto de la transición, sino también crear las condiciones para un cambio estructural a largo plazo. Sin embargo, a medida que avanza su aplicación, cada vez hay más indicios de que existe una brecha significativa entre la ambiciosa retórica del fondo y su aplicación práctica.
¿Una nueva generación de política industrial?
El MFG marca una ruptura con las formas tradicionales de política industrial y de cohesión en Europa. Puede entenderse como una política industrial de «tercera generación»: explícitamente inclusiva desde el punto de vista social, integrada en el territorio y transformadora. Las primeras oleadas de política industrial se centraban a menudo de forma restrictiva en mejorar la competitividad, la modernización tecnológica o la corrección de fallos del mercado. Por el contrario, la lógica subyacente del JTF es profundamente política: reconoce que la transición ecológica producirá «perdedores» y que atender sus necesidades es esencial para preservar la cohesión social y la legitimidad democrática.
Lo que hace único al JTF es su dimensión territorial, que a menudo se refiere a una unidad subregional. La financiación se distribuye en función de los Planes Territoriales de Transición Justa (TJTP), elaborados por las autoridades nacionales y regionales en consulta con las partes interesadas locales. Estos planes tienen por objeto trazar el perfil económico, social y medioambiental de cada región, identificar los sectores en riesgo y articular una estrategia para crear nuevas oportunidades. El JTF encarna un enfoque basado en el lugar que promueve el desarrollo, la gobernanza participativa y la coordinación entre instituciones.
En el mejor de los casos, el JTF ofrece un modelo de cómo la UE puede llevar a cabo una transición ecológica que sea no solo eficiente, sino también equitativa. En el peor de los casos, corre el riesgo de convertirse en un instrumento fragmentado y tecnocrático, desconectado de las necesidades y aspiraciones reales de las comunidades locales. A medida que avanzan los debates sobre el futuro del JTF, conviene analizar algunos datos preliminares.
Italia, Alemania y España: hacia una transición justa
Para evaluar la eficacia del fondo, examinamos su aplicación en un reciente documento mediante entrevistas semiestructuradas con las principales partes interesadas, entre ellas el coordinador de la Plataforma para una Transición Justa (PTJ) de la Dirección General de Política Regional y Urbana de la Comisión Europea, funcionarios de las autoridades de gestión del MTC en determinadas regiones y representantes de la Federación Alemana de Sindicatos, una organización que agrupa a ocho sindicatos alemanes. Esta investigación cualitativa se complementó con un análisis documental de documentos oficiales, centrándose en tres países: Italia, Alemania y España. Cada caso pone de relieve la compleja interacción entre el tejido económico y social existente, la capacidad institucional local y las prioridades políticas nacionales.
El análisis reveló una aplicación muy heterogénea de las medidas del JTF, aunque los avances han sido lentos en todos los territorios. A nivel de la UE, en marzo de 2024 solo se había gastado una pequeña parte del total asignado al MAF, aproximadamente el 6 %, y las iniciativas de mejora de las competencias y el reciclaje profesional parecían aún más retrasadas.
En Italia, la ciudad de Tarento (Apulia) alberga la antigua planta siderúrgica integrada de Ilva, una de las más grandes y contaminantes de Europa. A pesar de su enorme impacto medioambiental y de los riesgos para la salud de la población local, la antigua Ilva —desde 2021, el nombre legal de la empresa es Acciaierie d’Italia S.p.A., aunque sigue siendo conocida comúnmente como «Ilva» o «ex-Ilva»— sigue siendo fundamental para la economía de la región.
Los recursos del JTF no pueden destinarse a grandes empresas contaminantes que invierten en la modernización de plantas siderúrgicas, ni pueden utilizarse para apoyar el cierre de grandes empresas contaminantes. Como resultado, el fondo corre el riesgo de no lograr una transformación significativa de la estructura industrial existente, especialmente en zonas monoindustriales como Taranto, y puede obstaculizar los esfuerzos por diversificar la economía local. En Taranto, la visión del JTF de una «transición justa» parece limitada. Si bien proporciona recursos para la rehabilitación medioambiental y el reciclaje profesional de la mano de obra, no basta para apoyar un modelo económico alternativo integral. La estrategia de desarrollo local sigue fragmentada y las instituciones públicas siguen luchando contra la falta crónica de capacidad. Como resultado, el potencial transformador del fondo se ve debilitado. La ejecución en la zona se ha retrasado por la tardía aprobación tanto del plan territorial como del plan ejecutivo correspondiente, que no se ultimó hasta principios de 2025, lo que pone de relieve las dificultades a las que se enfrentan los agentes institucionales y económicos locales para formular proyectos concretos y articular una visión de desarrollo a largo plazo.
El segundo territorio italiano al que se dirige el MFT es la región de Sulcis-Iglesiente (Cerdeña). En los últimos años, esta región ha experimentado una reducción de las emisiones contaminantes, incluido un descenso del 4,6 % de las emisiones de CO₂ de las instalaciones locales sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión, junto con la aparición del turismo sostenible —especialmente el turismo lento y el turismo arqueológico— como sector prometedor para el crecimiento. No obstante, sigue siendo fundamental contar con un plan de reconversión eficaz, en particular uno que aborde la recualificación de la mano de obra. El PTP para Sulcis identifica tres prioridades estratégicas: ampliar las energías renovables, promover la diversificación económica y gestionar los impactos sociales de la descarbonización. Las políticas activas del mercado laboral reciben un apoyo significativo, incluidos fondos para la mejora de las competencias de los desempleados, los trabajadores en riesgo y los aspirantes a empresarios. Por ejemplo, la acción 1.7 del plan territorial de Sulcis destina específicamente medidas de formación y reciclaje profesional, ofreciendo un programa de dos meses con ayudas para la asistencia, dirigido especialmente a mujeres y jóvenes. Sin embargo, la experiencia de Sulcis pone de relieve un reto más amplio del MCA: aunque las asignaciones de fondos son ambiciosas (por ejemplo, 30 millones de euros para la acción 1.7.1), los cuellos de botella procedimentales —como las prolongadas fases de aprobación de convocatorias como la acción 1.7.2 (que se publicará en junio de 2025)— pueden socavar la oportunidad de su impacto. Además, los fondos adicionales destinados a los mismos beneficiarios de la zona también debilitan la eficacia de la intervención.
Las regiones alemanas afectadas por el MAF están llevando a cabo una transición cuidadosamente orquestada para abandonar la minería del lignito y la economía basada en el petróleo. Gracias a décadas de experiencia industrial y al fuerte apoyo federal, las instituciones locales parecen bien equipadas para gestionar el cambio. El Gobierno alemán complementa el MAF con fondos nacionales y facilita el diálogo entre los sindicatos, los empresarios y la sociedad civil a través de plataformas de partes interesadas de larga trayectoria. Sin embargo, siguen existiendo varios retos interrelacionados. En primer lugar, se critica que el proceso es vertical, ya que los actores federales dominan la toma de decisiones y marginan a las partes interesadas regionales y locales. En segundo lugar, se percibe que el JTF se limita a financiar medidas ya existentes en lugar de proporcionar apoyo adicional, lo que frustra a los gobiernos regionales. Debido a los plazos ajustados del JTF, que exige que el 70 % de los fondos se asignen antes de 2026, los actores locales tienen un margen limitado para una planificación eficaz a largo plazo. Además, surgen desigualdades territoriales, ya que el FMV se centra en las regiones dependientes del lignito, excluyendo otras zonas industriales (por ejemplo, el sector del automóvil) que se enfrentan a presiones de transición similares. Las pequeñas y medianas empresas (pymes), uno de los principales objetivos, tienen dificultades para identificar las necesidades de cualificación, planificar la formación y pasar a tecnologías verdes. Estos obstáculos ponen de relieve la necesidad de estrategias más holísticas y adaptadas a cada región, un reto en el que España se ha convertido en un ejemplo europeo destacado.
Mediante la aplicación de una estrategia integral de transición justa, España ha abordado obstáculos similares en regiones muy afectadas por la descarbonización, como Asturias, Galicia y Andalucía. Estas zonas están sufriendo las consecuencias socioeconómicas del cierre de las minas de carbón y la eliminación gradual de las centrales eléctricas de carbón, un cambio que ha aumentado la dependencia energética temporal de España y ha agravado problemas ya existentes, como la despoblación y la fragilidad económica. En respuesta a ello, España creó en 2020 el Instituto para la Transición Justa (ITJ), en el marco de su Marco Estratégico de Energía y Clima, con el fin de coordinar el apoyo a través de mecanismos de financiación europeos y nacionales, incluidos el MTEF y el plan de recuperación Next Generation EU. El TJTP español (2021-2027) y el Programa de Transición Justa, aprobados por la Comisión Europea en diciembre de 2022, se basan en iniciativas nacionales anteriores.
Una piedra angular del enfoque español es el desarrollo de 15 acuerdos regionales de transición justa (Convenios de Transición Justa), que describen medidas concretas y adaptadas a cada lugar para sostener la actividad económica, fomentar la diversificación y mantener el empleo en las regiones vulnerables. Estos acuerdos se basan en la participación inclusiva de las partes interesadas, con compromisos para apoyar el desarrollo local a través de inversiones en pymes, la reindustrialización, la restauración medioambiental y la reconversión profesional de la mano de obra. El respaldo institucional se ve reforzado por el ITJ y el Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía (IDAE), que han coordinado iniciativas como planes de jubilación anticipada para los trabajadores del carbón y más de 338 millones de euros de financiación para 400 proyectos territoriales. El Plan Territorial también promueve las energías renovables, la movilidad sostenible, la economía circular y la rehabilitación del patrimonio histórico y medioambiental. Hace hincapié en la formación profesional y la integración laboral de los trabajadores desplazados, especialmente las mujeres, los trabajadores de más edad y las personas con discapacidad, garantizando su inclusión en la transición hacia una economía verde.
Retos críticos para la implementación
A pesar de su ambición progresista, el JTF se enfrenta a varios retos de implementación que pueden socavar su eficacia general. Una de las principales preocupaciones son las deficiencias en la capacidad institucional de muchas de las regiones destinatarias. Una planificación exitosa de la transición exige conocimientos interdisciplinarios que abarquen desde la estrategia industrial hasta la planificación territorial, la remediación ambiental, el desarrollo de la fuerza laboral y la supervisión financiera. Sin embargo, las autoridades locales a menudo carecen del personal, los recursos y los conocimientos técnicos necesarios para satisfacer estas complejas demandas. Como resultado, tanto el diseño como la implementación de los TJTP se ven frecuentemente socavados. A esto se suma la ausencia de una visión estratégica coherente para la economía post-carbono. ¿Qué producirán estas regiones en el futuro? En esta fase, no hay respuestas claras.
Aunque el JTF parte de la base de que las localidades identificarán sectores viables para el desarrollo, muchos planes se limitan a objetivos genéricos, como los empleos verdes o la transformación digital, sin articular vías concretas para alcanzarlos. Esta falta de especificidad diluye el potencial transformador del fondo y da lugar a inversiones fragmentadas y descoordinadas.
Además, las medidas sociales incluidas en el JTF suelen estar mal integradas en estrategias de desarrollo más amplias. Las iniciativas de formación tienden a ser genéricas y no se ajustan a las competencias reales que requieren las industrias emergentes, mientras que los programas de apoyo a los ingresos ofrecen un alivio temporal sin facilitar la reintegración duradera en el mercado laboral.
Más allá de estos aspectos específicos, el contexto geopolítico más amplio también está reconfigurando el panorama en el que opera el FMU. A raíz de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, la UE ha puesto en marcha nuevas iniciativas, como ReArm Europe, ahora Readiness 2030, para reforzar sus capacidades de defensa y su independencia energética. Se espera que estos programas acaparen una atención financiera y política significativa en los próximos años. Existe una creciente preocupación por que estas prioridades desvíen recursos de los esfuerzos de transición ecológica. Además, la securitización de la política de la UE podría marginar los objetivos sociales y medioambientales, reduciendo las ambiciosas metas de la JTF. Los debates sobre la asignación presupuestaria para el próximo Marco Financiero Plurianual (2028-2035) ya apuntan a un giro hacia la defensa y la seguridad, con las políticas climáticas sometidas a un nuevo escrutinio. Al mismo tiempo, el contexto económico ha cambiado. El aumento de la inflación, las interrupciones de la cadena de suministro y el endurecimiento de la política monetaria han incrementado el coste de los proyectos de transición. Lo que parecía financieramente viable en 2020 puede que ya no sea realista. Sin una ampliación de la financiación o un reajuste de los objetivos, el JTF podría tener dificultades para cumplir su misión.
Conclusiones y recomendaciones políticas
Si bien el JTF ofrece un marco innovador para una transición climática más equitativa, es necesario prestar más atención a la brecha entre su ambiciosa visión y su aplicación concreta, especialmente en vista de una futura revisión del fondo. Algunas intervenciones políticas específicas podrían ser útiles para este fin.
En primer lugar, es esencial reforzar las instituciones locales proporcionándoles asistencia técnica específica, personal adecuado y formación integral para mejorar su capacidad administrativa y estratégica. Sin autoridades locales competentes, incluso los planes mejor diseñados corren el riesgo de fracasar en su aplicación.
En segundo lugar, se debe alentar y apoyar a los territorios en el desarrollo de objetivos estratégicos claros y realistas, basados en los activos locales y alineados con las demandas económicas futuras. Las aspiraciones vagas son insuficientes para impulsar un cambio sistémico.
En tercer lugar, existe una necesidad apremiante de integrar mejor las políticas sociales y económicas; en concreto, los programas de recualificación, las intervenciones en el mercado laboral y las estrategias industriales deben coordinarse estrechamente para garantizar que los trabajadores desplazados no solo reciban una compensación, sino que se reintegren de manera significativa en sectores en evolución y en crecimiento. Para ello, sería esencial la participación activa de los sindicatos y los trabajadores. De hecho, una participación más eficaz de los interlocutores sociales en el diseño de los planes territoriales para una transición justa contribuiría a adaptar mejor las estrategias de desarrollo a las necesidades concretas de la mano de obra local.
En cuarto lugar, el legado medioambiental de las industrias contaminantes debe abordarse directamente en los planes territoriales para una transición justa mediante esfuerzos de remediación integrales y la reestructuración de las infraestructuras nocivas.
Por último, debe protegerse la integridad de la financiación climática: los recursos asignados a la transición ecológica no deben desviarse para satisfacer nuevas prioridades geopolíticas, lo que socavaría la capacidad transformadora del JTF.
En última instancia, el fondo es más que una herramienta financiera; es una prueba de fuego del compromiso de la UE con un futuro más justo, más verde y más resiliente. A medida que se intensifican las presiones climáticas y la inestabilidad mundial, la urgencia de adoptar medidas decisivas e inclusivas es mayor que nunca.
Fuente: https://www.socialeurope.eu/europes-green-transition-a-fund-under-pressure
