Más allá del libre comercio y el proteccionismo: hacia una nueva política comercial a favor de los trabajadores
Cuatro cambios —desde derechos laborales exigibles hasta puestos en los consejos de administración— devolverían la legitimidad democrática a las economías abiertas.
Durante varias décadas, la política comercial se presentó a los ciudadanos europeos como un proyecto esencialmente técnico. Su objetivo era eliminar barreras, abrir mercados y permitir que los bienes, los servicios y el capital circulasen más libremente a través de las fronteras. Cuanto más amplios fueran los mercados y más profunda la integración económica, mayores serían los beneficios esperados.
Por supuesto, se era consciente de que esos beneficios no se distribuirían de manera equitativa. Algunas empresas, trabajadores y regiones saldrían perdiendo. Pero la hipótesis predominante era que los beneficios generales serían lo suficientemente grandes como para que los gobiernos compensaran a los perdedores mediante políticas nacionales fiscales, de bienestar social y del mercado laboral.
En la práctica, la liberalización se llevó a cabo. La compensación, no.
Muchos de los retos políticos a los que se enfrentan ahora nuestras sociedades surgen de las sombras de este período, y no se refieren únicamente a una mayor desigualdad. La liberalización del comercio, la integración financiera y la expansión de las cadenas de valor globales también han alterado el equilibrio de poder dentro de nuestras economías. El capital se ha vuelto más móvil, mientras que los trabajadores, las comunidades y las instituciones democráticas han permanecido en gran medida ligados a lugares concretos, con el Estado-nación como su principal centro de referencia.
Las empresas pueden amenazar con deslocalizar la producción, la inversión o los beneficios. Los trabajadores no pueden trasladar a sus familias y comunidades a nuevos lugares, ni reafirmar allí sus derechos sociales, con la misma facilidad.
Esto ha debilitado a los sindicatos, ha limitado las opciones democráticas y ha hecho que los gobiernos se muestren cada vez más recelosos ante cualquier política que pueda reducir el atractivo de sus países para los inversores internacionales. Lo que se presentó como la expansión neutral de los mercados tuvo, por lo tanto, consecuencias profundamente políticas.
La cuestión clave ya no es si el comercio genera beneficios económicos agregados. A menudo los genera. Más bien es: ¿a quién beneficia la política comercial?
Esta cuestión ha sido el tema central de una serie de seminarios de expertos organizados conjuntamente por la Confederación Europea de Sindicatos (CES), el Instituto Sindical Europeo (ETUI) y la Fundación Friedrich Ebert (FES), que concluye este jueves con una conferencia. Aún es posible participar en línea.
El paradigma de política comercial que se configuró a principios de la década de 1990, tras la Guerra Fría, depositaba una confianza casi total en los mercados globales. La producción se organizaría allí donde resultara más eficiente. Los gobiernos eliminarían progresivamente los obstáculos al comercio y a la inversión. Las instituciones internacionales establecerían las normas, mientras que la política nacional se ocuparía de cualquier perturbación social resultante.
Ese modelo ha chocado ahora con la realidad económica, social y geopolítica.
La crisis financiera demostró que los mercados liberalizados podían generar inestabilidad sistémica. La crisis climática puso de manifiesto que las señales del mercado distorsionan enormemente las decisiones sobre dónde ubicar la producción y no logran transformar nuestras economías a la velocidad necesaria. La pandemia dejó al descubierto la fragilidad de las cadenas de suministro optimizadas a escala mundial. La invasión de Ucrania por parte de Rusia demostró que la interdependencia económica, lejos de promover la resolución pacífica de los conflictos, podía convertirse en dependencia, creando vulnerabilidades geopolíticas que pueden ser, y de hecho son, utilizadas como arma.
El desarrollo industrial de China mostró cómo una política industrial estatal estratégica podía crear una enorme capacidad productiva y tecnológica, pero también contribuir a enormes desequilibrios globales. Estados Unidos, bajo el mandato de Joe Biden, adoptó una política industrial integral, lo que confirmó que ni siquiera el tradicional defensor del liberalismo económico estaba ya dispuesto a dejar la futura estructura de su economía enteramente en manos del mercado.
Bajo el mandato de Donald Trump, la potencia hegemónica del orden posterior a la Guerra Fría prácticamente hizo trizas el manual de normas del Consenso de Washington. Las políticas comerciales caprichosas y coercitivas que elevaron los aranceles a niveles no vistos en 100 años, la instrumentalización del dólar, el desprecio abierto hacia las instituciones internacionales, las amenazas tanto a aliados como a enemigos y, por último, pero no por ello menos importante, una guerra elegida que ha bloqueado una de las principales rutas marítimas del mundo y ha puesto en entredicho la libertad de navegación: todo ello, en conjunto, ha destrozado el orden económico y político mundial.
El Consenso de Washington se ha desmoronado. Pero aún no está claro qué es exactamente lo que lo ha sustituido. Esta nueva situación genera tanto oportunidades como peligros.
La oportunidad consiste en restablecer las decisiones democráticas legítimas sobre qué producen nuestras economías, cómo lo producen y a qué intereses debe servir la política económica. La estrategia industrial, la seguridad económica, la autonomía estratégica, las subvenciones y la contratación pública han vuelto al centro del debate político.
El peligro es que el modelo neoliberal de globalización centrada en el mercado sea sustituido por una nueva competencia de suma cero entre Estados. En el mejor de los casos, esto supone una carrera de subvenciones en la que el dinero público protege los intereses empresariales, mientras los trabajadores siguen asumiendo los costes de la reestructuración y las cuestiones de interés público quedan relegadas a un segundo plano. En el peor de los casos, el mundo se hunde en una especie de lucha neoimperialista, en la que las políticas comerciales y económicas se utilizan como armas en beneficio de los intereses estrechos de las grandes potencias rivales, bajo la amenaza constante de graves perturbaciones económicas y conflictos armados.
La supuesta elección entre volver al viejo modelo y un nuevo nacionalismo económico es falsa. La globalización desregulada debilitó el poder de los trabajadores, pero el proteccionismo y la fragmentación geopolítica ciertamente no lo fortalecerán. El nacionalismo económico puede proteger los beneficios sin proteger el empleo. Puede subvencionar a las empresas sin crear obligaciones sociales. Y puede dividir a los trabajadores más allá de las fronteras precisamente cuando sus intereses comunes exigen una mayor cooperación.
Necesitamos un tercer enfoque: una economía internacional abierta pero gobernada democráticamente, en la que el comercio se considere un medio para alcanzar objetivos sociales ampliamente compartidos: prosperidad compartida, pleno empleo, convergencia global al alza y la transición hacia una economía con cero emisiones netas.
El comercio debe volver a integrarse en la democracia
Dani Rodrik —quien pronunciará un discurso inaugural en la conferencia del jueves— lleva mucho tiempo advirtiendo de que una globalización económica de gran alcance puede entrar en conflicto con la democracia nacional y la autodeterminación política. Cuando las normas económicas internacionales se adentran demasiado en los asuntos internos, los ciudadanos son formalmente libres de votar, pero se dan cuenta de que muchas de las decisiones económicas más importantes ya se han situado fuera del alcance democrático. Este es el núcleo del famoso trilema de Rodrik.
Este problema afecta directamente a los trabajadores y a sus sindicatos. Las decisiones sobre inversión, producción y reestructuración suelen tomarse lejos de los lugares de trabajo y de las comunidades que sufren sus consecuencias. Los acuerdos comerciales pueden proteger el acceso al mercado y a los inversores, mientras que los compromisos laborales se aplican de forma laxa. A los trabajadores se les dice que el cambio es inevitable y que su tarea consiste en adaptarse a decisiones tomadas en otros lugares. Esto no solo es socialmente injusto, sino que también es políticamente insostenible.
La reacción contra la globalización ha sido a menudo canalizada por la derecha nacionalista. Su promesa de «recuperar el control» responde a una experiencia genuina de pérdida de autonomía, incluso cuando las soluciones que propone son falsas, excluyentes o económicamente incoherentes. Si la política democrática no puede dar forma al cambio económico, ganarán terreno quienes prometan detener el cambio por completo o volver a un pasado mejor imaginario.
Por lo tanto, una política comercial centrada en los trabajadores debe ir más allá de añadir un capítulo sobre trabajo a un acuerdo que, por lo demás, no sufre cambios. Debe partir de una concepción diferente del propósito del comercio.
El comercio no debería limitarse a la elección de los consumidores y a la reducción de los costes. Debería contribuir al trabajo digno, a la mejora del nivel de vida, al desarrollo sostenible y a la cooperación internacional pacífica. Las normas comerciales deben respaldar estos objetivos en lugar de restringir las políticas necesarias para alcanzarlos. Deben reforzar el poder de negociación de los trabajadores en lugar de intensificar la competencia entre ellos. Y deben dar a las instituciones democráticas el margen necesario para configurar el desarrollo económico.
¿Qué significaría eso en la práctica? Hay cuatro cambios que revisten especial importancia.
En primer lugar, garantizar el cumplimiento de los derechos laborales en todas las relaciones comerciales. Los derechos laborales deben dejar de ser tratados como un mero adorno de la política comercial.
El punto de partida debe ser el respeto de los derechos fundamentales, incluida la libertad de asociación, la negociación colectiva y la protección contra la discriminación, el trabajo forzoso y el trabajo infantil. Pero los compromisos sobre el papel no bastan. Deben ser exigibles en la práctica, con procedimientos claros, supervisión independiente y consecuencias cuando persistan las violaciones.
Las disposiciones sobre sostenibilidad no deben quedar relegadas a una vía secundaria, separadas de las normas de acceso al mercado. Las cláusulas laborales deben integrarse plenamente en los mismos mecanismos de resolución de controversias que ya garantizan el cumplimiento de las obligaciones comerciales, en lugar de basarse en procesos de revisión paralelos que no conllevan consecuencias vinculantes.
Los sindicatos deben tener derecho a presentar denuncias y a participar a lo largo de toda la investigación. Los procedimientos deben ser lo suficientemente rápidos como para que resulten relevantes para los trabajadores que se enfrentan a la represión, al despido o al cierre de su lugar de trabajo. Las medidas correctivas deben subsanar el perjuicio sufrido y crear incentivos reales para que los gobiernos y las empresas cumplan con la normativa.
El objetivo no debe ser castigar a los trabajadores de los países donde se violan los derechos, permitiendo la imposición de sanciones comerciales de represalia indiscriminadas. Debe consistir en actuar contra los gobiernos y las empresas concretas responsables.
Por lo tanto, la política comercial de la Unión Europea (UE) debe combinar disposiciones laborales exigibles con una mayor rendición de cuentas de las empresas en todas las cadenas de valor globales. Las empresas que se benefician del acceso al mercado europeo deben ser responsables de identificar, prevenir y subsanar las violaciones en sus operaciones y cadenas de suministro. La política comercial, las normas de diligencia debida, los procedimientos de contratación pública y el acceso a las ayudas financieras públicas deben reforzarse mutuamente.
En segundo lugar, recuperar el margen de maniobra político para una transformación industrial justa. Las transiciones ecológica y digital no se lograrán únicamente mediante los mercados. Requieren inversión, planificación, políticas de cualificación, contratación pública y, en algunos casos, subvenciones y requisitos de contenido local.
Las normas comerciales deben dejar a los gobiernos margen suficiente para perseguir estos objetivos. Las autoridades públicas deben poder apoyar sectores o productos estratégicos, desarrollar cadenas de suministro resilientes e imponer condiciones sociales y medioambientales al gasto público. La contratación pública debería utilizarse para promover empleos de calidad, la negociación colectiva, la formación y la reducción de emisiones, en lugar de reducirse a una competencia por el precio más bajo.
Un mayor margen de maniobra política no puede significar otorgar a los gobiernos la libertad de subvencionar a su antojo, ni dar a las empresas un cheque en blanco.
La coordinación europea es crucial. Sin ella, los Estados miembros más ricos tendrán una capacidad mucho mayor para subvencionar a las industrias nacionales, lo que agravará las divisiones dentro de la UE. A nivel internacional, una carrera descontrolada por las subvenciones desviaría recursos, socavaría a los países más pobres y aceleraría la fragmentación geopolítica.
El apoyo a la industria debe estar condicionado. Las empresas que reciban fondos públicos deben asumir compromisos creíbles en materia de inversión, empleo, formación y respeto de los convenios colectivos. Los trabajadores y sus representantes deben participar antes de que se tomen las decisiones, y no limitarse a ser informados una vez que ya se haya decidido la reestructuración. Se necesitan salvaguardias para evitar que las empresas subvencionadas repartan dividendos excesivos, recompren acciones o deslocalicen la producción una vez recibido el apoyo.
Por lo tanto, el margen de maniobra política debe combinarse con la cooperación internacional. Europa debería colaborar con sus socios para crear normas que distingan las políticas sociales, medioambientales y de desarrollo legítimas del proteccionismo. Los países en desarrollo también deben conservar el margen de maniobra para desarrollar su capacidad productiva, diversificar sus economías y ascender en las cadenas de valor globales.
Cuando unas normas laborales y medioambientales más estrictas limiten la capacidad de los países en desarrollo para competir mediante mano de obra barata o la extracción no regulada de recursos, la UE debería estar dispuesta a ayudar a facilitar la transición —incluso mediante la transferencia de tecnología y el apoyo al desarrollo— en lugar de basarse únicamente en restricciones al acceso al mercado.
El objetivo no es la autosuficiencia europea. Se trata de una interdependencia resiliente y sostenible regida por decisiones públicas.
En tercer lugar, otorgar a los trabajadores poder sobre el comercio y la reestructuración. La principal debilidad de la política comercial tradicional no radica únicamente en el contenido de sus normas, sino también en quién tiene la capacidad de configurarlas.
Las negociaciones comerciales siguen estando demasiado alejadas del debate democrático y de las personas cuyos puestos de trabajo y comunidades se verán afectados. A menudo, las consultas solo tienen lugar una vez que ya se han determinado los objetivos fundamentales y los mandatos de negociación. El diálogo social se trata como una fuente de comentarios, en lugar de como parte de la gobernanza económica.
Los trabajadores necesitan tener influencia antes, durante y después de las decisiones comerciales.
Los sindicatos deberían participar de forma sistemática en la definición de los mandatos de negociación, en la evaluación de los efectos de los acuerdos sobre el empleo y la distribución de la riqueza, y en el seguimiento de su aplicación. Las evaluaciones de sostenibilidad deberían examinar no solo el crecimiento agregado, sino también el impacto sobre los salarios, el poder de negociación, la calidad del empleo, los servicios públicos, la cohesión regional y la igualdad de género.
El mismo principio debe regir la reestructuración. Cuando el comercio, el cambio tecnológico o la descarbonización transforman un sector, los trabajadores deben tener derechos exigibles a la información, la consulta y la negociación colectiva. El ajuste no puede consistir en ofrecer a los trabajadores cursos de formación breves una vez que sus puestos de trabajo han desaparecido.
Necesitamos un auténtico marco europeo para una transición justa, respaldado por una financiación común adecuada. Este marco debería anticiparse al cambio, apoyar a las regiones afectadas, garantizar el acceso a la formación durante el tiempo de trabajo remunerado y crear vías de transición desde los sectores en declive hacia nuevos empleos de calidad.
Por encima de todo, los trabajadores deben poder negociar cómo se distribuyen las ganancias de productividad y los beneficios del comercio. Ningún fondo de ajuste puede sustituir a unos sindicatos fuertes, a una amplia cobertura de la negociación colectiva y a una participación efectiva de los trabajadores en las decisiones de la empresa.
Esto debería incluir el derecho a la representación de los trabajadores en los consejos de administración. Si se pretende que la política comercial e industrial cambie el comportamiento de las empresas, los trabajadores necesitan tener voz tanto en la sala de juntas como en la mesa de negociación, y no solo una compensación una vez que las decisiones se han tomado en otros ámbitos.
En cuarto lugar, ampliar los derechos laborales y la supervisión democrática al comercio digital. El comercio está entrando en nuevos ámbitos. El comercio digital —los flujos transfronterizos de datos, la gestión algorítmica y el trabajo en plataformas— se está convirtiendo en uno de los principales campos de batalla de la política comercial, pero sigue quedando casi por completo al margen de sus garantías laborales y democráticas. Una parte cada vez mayor del comercio mundial se realiza ahora de forma digital, ya sea mediante pedidos o entregas, y las normas que se están negociando sobre los flujos de datos, el código fuente y el acceso al mercado de los servicios en línea determinarán las condiciones de trabajo, las bases impositivas y el margen de maniobra de las políticas públicas durante las próximas décadas.
Las normas comerciales no deben consolidar la desregulación de los datos y los mercados digitales antes de que las sociedades hayan decidido cómo regularlos. Deben preservar el derecho de los gobiernos a regular la gestión algorítmica, proteger los datos personales, gravar de forma justa a los gigantes digitales y exigir a las plataformas que cumplan con la negociación colectiva y la legislación laboral, basadas en las normas internacionales de trabajo y derechos humanos.
La apertura requiere legitimidad
A veces se presenta una política comercial centrada en los trabajadores como un argumento en contra de la apertura. Es todo lo contrario. El intercambio y la cooperación económicos internacionales solo pueden perdurar si conservan su legitimidad democrática y social.
La gente no apoyará una economía abierta indefinidamente si la apertura se percibe como inseguridad, impotencia y una exigencia permanente de adaptación por parte de los trabajadores. Tampoco resultarán persuasivos los llamamientos a un orden basado en normas si dichas normas protegen las libertades económicas de forma más eficaz que los derechos laborales, los servicios públicos o las opciones democráticas.
La tarea, por lo tanto, no consiste en restablecer el antiguo consenso, sino en construir una forma diferente de internacionalismo.
Esto implica la cooperación entre democracias, pero no la división del mundo en bloques económicos rígidos. Implica una mayor resiliencia, pero no una búsqueda imposible de la autonomía total. Implica una política industrial activa, pero no una carrera de subvenciones sin condiciones sociales. Y implica acuerdos comerciales, pero solo cuando estos respalden el trabajo digno, el desarrollo sostenible y la capacidad de las sociedades para forjar su propio futuro.
También implica corregir los desequilibrios comerciales persistentes mediante un reequilibrio cooperativo, en lugar de recurrir únicamente a los aranceles, de modo que la carga del ajuste se reparta entre las economías con superávit y las que registran déficit, en lugar de recaer de forma unilateral, a través de la austeridad y los recortes salariales, sobre los países con déficit.
Los sindicatos tienen un papel fundamental que desempeñar en este proyecto. Será crucial organizar a los trabajadores más allá de las fronteras y comprender tanto los beneficios de la cooperación como el daño que se produce cuando se permite que la competencia erosione las normas sociales. La respuesta no puede ser un retorno nostálgico a un mundo anterior a la integración económica. Tampoco puede ser una aceptación de la globalización como una fuerza externa a la que los trabajadores deben adaptarse sin cesar.
La elección no es entre libre comercio y proteccionismo. Es entre un orden económico regido principalmente por la movilidad y los intereses del capital, y otro moldeado por la democracia, la solidaridad y el poder colectivo.
El comercio seguirá transformando nuestras sociedades. La verdadera cuestión es si los trabajadores se limitarán a sufrir ese cambio… o si marcarán su rumbo. En este mundo en constante cambio, una cosa es segura: los sindicatos están preparados para contribuir al nuevo paradigma que está a punto de tomar forma.
Fuente: Beyond Free Trade and Protectionism: Towards a New Pro-Worker Trade Policy – Social Europe
