Por qué un club de seis naciones es tanto la mejor esperanza como el mayor riesgo de Europa
La propuesta alemana de unir a los seis países más grandes de la UE se enfrenta a una Unión paralizada por el dominio de sus miembros más pequeños.
El 27 de enero, el ministro de Finanzas alemán, Lars Klingbeil, socialdemócrata, lanzó una bomba en la escena europea. Abogó por la creación de una Europa de dos velocidades y propuso un club selecto dentro de la UE de 27 miembros compuesto por seis países: Francia, Alemania, Italia, España, Polonia y los Países Bajos. La idea de una Europa de varias velocidades no es nueva y parece muy adecuada para muchas de las dificultades actuales de la Unión. Pero su aplicación sigue siendo compleja y muy incierta.
El estancamiento de la UE-27
Por desgracia, no hay duda alguna sobre las limitaciones —e incluso la parálisis— de la UE-27. La Unión es claramente incapaz de tomar decisiones con la rapidez y la firmeza necesarias para defender los intereses y valores europeos en el contexto hostil creado por Donald Trump, por un lado, y Vladimir Putin, aliado con Xi Jinping, por otro. Tampoco parece capaz de adoptar las medidas necesarias para cerrar la considerable brecha en tecnologías clave para el futuro, ni de corregir rápidamente su excesiva dependencia tanto de China como de Estados Unidos en ámbitos esenciales para su economía.
Aunque la votación por mayoría cualificada se ha convertido en la norma en la mayoría de los ámbitos de actuación de la UE, sigue siendo necesaria la unanimidad en varias cuestiones cruciales para el futuro de la Unión: la fiscalidad, la política exterior y de seguridad, el presupuesto de la UE y la revisión de los propios Tratados —y, por tanto, los cambios en las normas internas—.
En estas condiciones, sigue siendo muy difícil limitar el dumping social y fiscal que socava la cohesión de la Unión, construir una defensa común y responder a tiempo a las agresiones externas, o adquirir los recursos necesarios para aplicar la política industrial activa esencial para cerrar la brecha tecnológica de la UE.
Estas dificultades estructurales de larga data se han visto agravadas por las sucesivas ampliaciones, que han paralizado gradualmente instituciones como el Consejo y la Comisión, órganos diseñados originalmente para funcionar con seis países. Desde entonces, han permanecido prácticamente sin cambios, a pesar de que el número de miembros de la UE se ha más que cuadruplicado. Como resultado, el Consejo ya no puede servir realmente como foro de debate: una vez que el representante de cada país ha hablado durante cinco minutos sobre un tema, han pasado dos horas y quince minutos. En cuanto a la Comisión, la subdivisión de sus áreas de responsabilidad en 27 carteras significa que hay un solapamiento considerable y que ningún comisario puede tomar medidas significativas en los distintos ámbitos de la política de la UE. En última instancia, solo cuenta la Presidencia de la Comisión, pero esta excesiva concentración de poder ralentiza y paraliza el trabajo de la institución.
Más allá de su dimensión puramente numérica, las sucesivas ampliaciones han consistido principalmente en la incorporación de países pequeños a la Unión. En la época de la Europa de los Seis, la población media de un país miembro era de 32 millones de habitantes. En la Europa de los 27, ha descendido a 17 millones, casi la mitad. Cada ampliación ha reducido esta media. Al mismo tiempo, estas ampliaciones también han aumentado las desigualdades internas dentro de la Unión. En la Europa de los Seis, la relación entre el PIB per cápita del país más rico y el del más pobre era de 2. En la Europa de los 27, ahora es de 8.
El sistema político de la Unión favorece en realidad a los países pequeños frente a los grandes: cada Estado, independientemente de su tamaño, tiene un lugar en el Consejo y un puesto en la Comisión. Ni siquiera el Parlamento Europeo permite una representación equitativa de los ciudadanos europeos: un eurodiputado maltés representa a 96 000 habitantes, mientras que un eurodiputado alemán representa a 872 000, casi diez veces más. Es cierto que la votación por mayoría cualificada tiene en cuenta esta dimensión demográfica, pero en la práctica estas votaciones son muy poco frecuentes y, en la mayoría de los casos, se sigue buscando el consenso en el Consejo.
Más allá de esta sobrerrepresentación estructural, el dominio de los países pequeños dentro de la Unión Europea tiene un impacto negativo tangible en las políticas comunes. Los países pequeños sufren mucho menos que los grandes el dumping social y fiscal interno, que debilita la economía de la Unión Europea y socava su cohesión social y política.
Para un país pequeño, la relación entre las exportaciones de bienes y servicios y el PIB es casi siempre mucho mayor que para un país grande, donde la demanda interna tiene un gran peso en la economía. Cuando un país pequeño decide reducir sus costes laborales —o frenar su aumento— para mejorar su competitividad en términos de costes frente a sus vecinos europeos, pierde demanda interna, ya que estos costes son también ingresos para sus habitantes. Sin embargo, esta demanda interna es limitada, y las ganancias obtenidas en las exportaciones pueden compensar fácilmente su descenso e impulsar la actividad económica. Cuando un país grande quiere o se ve obligado a aplicar la misma política, está abocado a salir perdiendo: no puede compensar la pérdida de demanda interna con exportaciones adicionales.
La misma lógica se aplica al dumping fiscal. Cuando un país pequeño reduce los impuestos sobre la renta y el patrimonio de los más ricos y sobre los beneficios de las empresas, sin duda pierde ingresos fiscales internos, pero esta pérdida puede compensarse con bastante facilidad con la llegada de nuevos particulares y empresas acaudalados. Cuando un país grande se ve obligado a seguir su ejemplo —para evitar que sus particulares y empresas acaudalados se trasladen a estos paraísos fiscales—, inevitablemente sale perdiendo en términos de ingresos fiscales. Sus déficits y su deuda pública aumentan en consecuencia.
En resumen, el dumping social y fiscal dentro de la UE debilita la demanda interna y, por lo tanto, la economía de toda la Unión, al tiempo que agrava las dificultades de las finanzas públicas de los países europeos y contribuye a enfrentar a los europeos entre sí. Pero los países pequeños sufren mucho menos que los grandes. Incluso se benefician de ello, como han demostrado las últimas décadas, en particular en Luxemburgo e Irlanda. Por lo tanto, a diferencia de los países grandes, no tienen ningún interés en corregir esta importante deficiencia de la UE.
Del mismo modo, los países pequeños no suelen tener «campeones nacionales», es decir, multinacionales capaces de operar a escala mundial. Sus economías suelen estar dominadas en casi todos los sectores por multinacionales extranjeras, especialmente en Europa Central y Oriental. Que estas multinacionales sean francesas, alemanas, chinas o estadounidenses les da lo mismo.
De hecho, a veces ocurre lo contrario: las multinacionales de Europa occidental pueden provocar más reacciones negativas en estas sociedades que las de otros lugares, debido a un sentimiento generalizado de «colonización» por parte de Europa occidental tras la caída del muro de Berlín. Por lo tanto, estos pequeños países no reclaman una política industrial más activa que proteja mejor a las empresas europeas y al mercado interior de la UE.
En cuanto a la defensa y la seguridad, dados su tamaño, estos pequeños países saben que no tienen los medios para garantizar su propia protección y deben depender de países más grandes. Pero, considerando todos los factores, muchos de ellos prefieren seguir dependiendo de Estados Unidos en lugar de Alemania, que ha dejado muy malos recuerdos en la región, o de una Francia lejana que se muestra claramente indiferente al destino de Europa del Este. A menos que prefieran buscar acuerdos al estilo finlandés con la Rusia de Vladimir Putin.
Un concepto en busca de una coalición
En resumen, la estructura institucional de la Unión Europea favorece a los países pequeños en detrimento de los grandes. Además, el dominio numérico de estos pequeños países dentro de la Europa de los 27 impide que se corrijan estas disfunciones y se adopten las políticas esenciales para responder a la agresión de los Estados Unidos de Trump y la alianza entre la China de Xi Jinping y la Rusia de Putin, o para aumentar la autonomía estratégica de Europa en ámbitos clave.
En este contexto, el enfoque propuesto por Lars Klingbeil —reunir a los seis países más grandes de la Unión para avanzar juntos— tiene sentido. Estos seis países, Francia, Alemania, Italia, España, Polonia y los Países Bajos, representan en conjunto solo el 22 % de los Estados miembros de la UE, pero suponen el 70 % de su población y el 72 % de su PIB. Por lo tanto, forman una masa crítica que, si se mueve al unísono, debería ser capaz de arrastrar al resto de la UE.
Pero entre lo que tiene sentido sobre el papel y la aplicación práctica de tal idea, existen importantes obstáculos. En primer lugar, está la cuestión de la cohesión interna del grupo. Entre el socialista español Pedro Sánchez y la líder de la extrema derecha italiana Giorgia Meloni no hay necesariamente muchos puntos de acuerdo. E incluso entre la Francia de Emmanuel Macron y la Alemania de Friedrich Merz, Europa se ha hecho eco en los últimos meses de sus múltiples desacuerdos sobre el Futuro Sistema de Combate Aéreo (FCAS), la confiscación de los activos rusos congelados, los eurobonos, el Mercosur y otros temas.
¿En qué podría ponerse de acuerdo un grupo de países así? A pesar de todas las dificultades mencionadas, ¿sería posible avanzar en este marco en cuestiones como la armonización fiscal, la política de defensa y las industrias de defensa, la política digital, la unificación de los mercados financieros, la política climática, la armonización social o incluso la emisión de deuda común para financiar los esfuerzos en todos estos ámbitos? Parece muy difícil, pero obviamente sería transformador.
Incluso si se formara un club de este tipo y se llegara a un acuerdo sobre tal o cual cuestión, sus problemas no habrían terminado. Aunque estos seis países tienen un peso considerable desde el punto de vista demográfico y económico, no podrían cambiar por sí solos las reglas del juego en toda Europa. La mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea requiere votos que representen el 65 % de la población europea —lo que lograría el club de los seis—, pero también el 55 % de los países de la Unión, es decir, 15 países en la actualidad. Por lo tanto, necesitarían encontrar al menos nueve aliados entre los países más pequeños para cada cuestión.
Además, el club de los seis no podría por sí solo formar una «cooperación reforzada» tal y como se prevé en los Tratados europeos, un mecanismo destinado precisamente a permitir la creación de «vanguardias» europeas en diversos ámbitos. Esto requiere la participación de al menos nueve Estados miembros y el acuerdo del Consejo por mayoría cualificada, e incluso su acuerdo unánime para los ámbitos relacionados con la defensa o la política exterior.
Sin embargo, probablemente no sería muy difícil conseguir la participación de Portugal, Bélgica y otro Estado si fuera necesario. Los Estados que participan en la cooperación reforzada pueden, en particular, decidir dentro de su grupo renunciar a la regla de la unanimidad y adoptar la votación por mayoría cualificada en cuestiones como la fiscalidad o la defensa, en las que la unanimidad sigue aplicándose a los 27 Estados miembros. Esto supondría un importante paso adelante.
Sin embargo, si se adoptan medidas enérgicas en un marco tan restringido, estas podrían resultar rápidamente difíciles de conciliar con el mantenimiento de un mercado único de 27 Estados miembros. Si esta vanguardia acordara, por ejemplo, una armonización al alza de la fiscalidad sobre los ingresos y el patrimonio de los más ricos y sobre los beneficios empresariales, pero los flujos de capital siguieran siendo libres hacia Chipre, Malta, Luxemburgo o Irlanda, la situación se volvería sin duda insostenible para el club de los seis.
Si el objetivo ya no es operar en el marco de las instituciones de la UE, sino construir un nuevo marco institucional fuera de la UE —con, por ejemplo, un tratado específico sobre la defensa europea—, es inevitable que surjan rápidamente dificultades entre este club de seis y la Unión de 27 miembros. Una vanguardia de este tipo podría acelerar la crisis y, posiblemente, provocar el fin de la UE.
En resumen, una Europa de seis tiene sentido en principio, pero más allá del concepto, todo está por construir. Y hay muchos escollos en el camino. Suponiendo que este club de seis logre consolidarse, la dirección que podría tomar sigue siendo muy abierta en esta etapa. Sin embargo, una cosa ya está clara: es probable que un proyecto de este tipo solo prospere y resulte útil para el futuro de Europa si la extrema derecha no gana en Francia el año que viene.
Fuente: Why a Club of Six Nations Is Both Europe’s Best Hope and Its Greatest Risk
